La difficile mise en place du Parc Amazonien Guyanais reflète-t-elle les difficultés du développement de la Guyane dans une perspective durable ?





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THEME N°3

Un territoire à ménager

LE PARC AMAZONIEN DE GUYANE, UN PROJET DE TERRITOIRE POUR UN DEVELOPPEMENT DURABLE ?
Introduction

Créé en 2007, le Parc Amazonien de Guyane (PAG) couvre actuellement 40% du territoire guyanais et regroupe environ 10 000 habitants. Il se situe dans la partie sud de la collectivité et chevauche cinq des 22 communes de Guyane : Maripa-Soula, Papaïchton, Saül, Saint-Elie et Camopi. Il regroupe une exceptionnelle diversité culturelle. C’est aussi la plus grande aire protégée de toute l’Union Européenne.

Il est composé d’une zone de cœur de 2 millions d’hectares qui a pour objectif prioritaire : la protection de la nature et d’une zone de libre adhésion
(1,4 millions ha) où l’accent est mis sur le développement local et adapté,
au bénéfice des populations et ce dans le respect de l’environnement.
Sa naissance, au terme d’un long processus de 14 ans, révèle les difficultés d’arriver à un accord sur la conception du parc et de ses objectifs, en raison de la multiplicité des enjeux et des acteurs aux intérêts divergents. La genèse du projet intitulé « Le parc amazonien, un projet de territoire pour un développement durable » a donné lieu à une confrontation entre deux approches du développement durable :
L’expression « parc amazonien » renvoie à une approche éco-centrée :

-le terme amazonien désigne l’appartenance à l’Amazonie, toujours présentée comme un enjeu écologique mondial, tant au niveau de la biodiversité que du réchauffement climatique.

-le terme parc rappelle le statut de parc national destiné à protéger des territoires exceptionnels dans les zones « cœurs de parc ».

L’expression « projet de territoire » renvoie à une approche anthropo-centrée :

C’est encore un projet car le parc est créé mais son contenu (charte, pouvoir du directeur, plan de développement) reste à définir. Le terme territoire renvoie à la fois à une notion juridique (définition d’un périmètre pour le parc) mais aussi sociale, culturelle et même affective, avec le sentiment d’appartenance à un espace vécu. Ainsi, le territoire ne se limite-t-il pas à l’espace délimité sur la carte, il tient aussi à la projection sur cet espace des structures spécifiques de la société guyanaise dans la gestion et l’aménagement de l’espace.
Enfin, l’expression « développement durable » renvoie à une approche combinée, à la fois, éco et anthropo-centrée. Le parc s’inscrit dans une optique de développement durable, « un développement qui répond aux besoins du présent sans compromettre la capacité des générations futures à répondre aux leurs », et qui prend en compte à la fois les enjeux environnementaux, économiques et sociaux spécifiques à la Guyane.
La difficile mise en place du Parc Amazonien Guyanais reflète-t-elle les difficultés du développement de la Guyane dans une perspective durable ?
Par définition, une démarche de développement durable implique la mise en perspective de différentes échelles de temps et d’espace qui s’imbriquent entre elles. Le projet du parc ne peut donc se comprendre qu’à l’aide d’une approche multi-scalaire.

1. LA LENTE MATURATION D’UN PROJET INTERNATIONAL ET NATIONAL
Dans un premier temps, à l’échelle mondiale, la genèse du projet a été ponctuée par les grandes conférences internationales sur le développement durable. Le parc apparaît donc comme une idée imposée par le « Nord » et les vicissitudes de sa création épousent d’ailleurs en grande partie les évolutions du concept de développement durable.
1.1  Le parc : une création ponctuée par les grandes conférences internationales
1.1.1 La prise de conscience des enjeux environnementaux et les premières propositions pour la création d’un parc en Guyane

Dès le XVIIIe siècle, des précurseurs commencent à percevoir que les relations entre les sociétés et la nature peuvent être destructrices. Ce constat engendre la naissance de mouvements qui prônent la conservation ou la préservation de la nature. L’école allemande (Ratzel) et américaine (école de Berkeley) de géographie mettent en évidence le gaspillage des ressources et l’homme « prédateur » de la nature. Cette prise de conscience conduit à la création des premiers parcs naturels aux Etats-Unis (parc de Yellowstone), à des tentatives pour installer des espaces protégés dans les zones de montagne en France ainsi que des aires de conservation de la faune et de la flore à Madagascar en 1931.

Dans les années 60-70, apparaît la nécessité d’associer conservation et développement. Le rapport Meadows remis au Club de Rome (groupe de réflexion international composé de scientifiques, d’hommes d’affaires et de politiques) en 1972, intitulé « Halte à la croissance » (The limits to growth), réalisé par le MIT et dirigé par Dennis Meadows, élabore des scénarios très pessimistes pour le futur si aucun infléchissement de l’usage des ressources et de la croissance démographique n’intervenait ; dans une approche globalisée, il préconise la « croissance zéro ».

La Conférence de Stockholm consacre cette dimension globale par sa devise « Une seule terre » et prône l’éco-développement que Sachs définit comme le développement des populations par elles-mêmes. Cette notion implique une critique du libéralisme qui est réfutée par les politiques américains qui imposent le terme « sustainable development », traduit par développement durable en français. L’expression est apparue pour la première fois dans un ouvrage du WWF et du PNUD et le terme se diffuse à partir de 1986-1987.
Ces débats trouvent un écho en Guyane avec les premières propositions pour la création d’un parc. L’accès à la zone située au sud d’une ligne Maripasoula – Camopi est alors réglementé pour les non-résidents, par arrêté préfectoral en 1970.

La première proposition de création d’un parc national remonte à 1978. Des scientifiques suggèrent la création d’une grande zone de protection dans le sud de la Guyane « destinée à conserver un lambeau représentatif d’une des parties de la forêt amazonienne la moins perturbée par les interventions humaines ».
1.1.2 Le sommet de la Terre à Rio en 1992 et l’engagement de l’Etat pour créer un parc dans une logique de préservation
1.1.2.1 Le « sommet de la Terre » en 1992
Les années 1980 voient s’amplifier l’idée d’une crise écologique globale. Les craintes relatives à la détérioration de la couche d’ozone, le débat sur les pluies acides, l’érosion, la biodiversité… apparaissent alors

Le rapport Brundtland (Premier ministre de Norvège) commandé par les Nations-Unies et préparatoire à la conférence de Rio, contribue à diffuser la notion de développement durable qu’il définit comme « le développement qui répond aux besoins du présent sans compromettre la capacité des générations futures à répondre aux leurs. »

Le Sommet de la Terre du 3 au 14 juin 1992 réunit 110 chefs d’Etat et de gouvernement et les représentants de 178 pays. Un texte fondateur est adopté : la Déclaration de Rio. Ce texte insiste sur quatre thèmes : la désertification, la gestion des eaux continentales, le changement climatique et la biodiversité. Des propositions juridiquement non contraignantes ont aussi été faites à Rio, connues sous le nom d’agenda 21, ainsi que deux conventions qui concernent l’Amazonie, l’une sur la biodiversité et l’autre sur les changements climatiques.
Dans les années 1990, le développement durable devient une nouvelle idéologie qui émerge sur fond de fin de Guerre froide, d’émergence des « Sud » et de crise des valeurs en Occident. L’aide publique au développement se réduit considérablement, la perspective du développement des PED suscite des inquiétudes environnementales et l’on fait l’apologie des civilisations traditionnelles jugées moins prédatrices.

1.1.2.2 La création du parc de Guyane, un engagement consécutif au sommet de Rio
La première mission : 1992-1995 : un projet à caractère principalement naturaliste
C’est lors du sommet de Rio en 1992, que François Mitterrand annonce la création d’un parc naturel en Guyane. Le 4 juin 1992, un protocole d’accord est signé entre le conseil régional et le conseil général de la Guyane pour la création d’un grand parc concrétisant les premières propositions scientifiques. Une mission d’étude en 1993 est mise en place dans le cadre de la loi sur les parcs nationaux de 1960. Le projet est localisé au sud d’une ligne joignant Camopi - Saül – Maripasoula. Il prévoit une zone de protection forte où les activités humaines seraient interdites et une zone périphérique englobant les villages et où figureraient des zones d’activités minières contrôlées. Ces propositions sont rejetées. Les habitants, considérant qu’ils n’avaient pas été suffisamment associés à l’élaboration du projet, ont eu le sentiment qu’ils seraient parqués dans des zones de protection. Les Amérindiens exigent alors des droits sur leurs terres avant d’étudier toute proposition de parc. Une partie de ces droits est accordée en 1995, par la reconnaissance des zones de droits d’usage.
La deuxième mission 1997-2000 : une intégration des populations sans l’adhésion des collectivités
Un nouveau projet est élaboré, permettant la libre circulation des résidents et le maintien de leurs activités traditionnelles. Les activités minières sont interdites dans les zones les plus riches biologiquement.

Le 21 juin 1998 une réunion rassemblant les chefs coutumiers amérindiens et noirs marrons aluku est organisée à Twenké. Elle aboutit à la « Résolution de Twenké », qui demande conformément aux principes de Rio, la reconnaissance des autorités politiques et spirituelles des peuples autochtones et de la forêt, ainsi que des droits territoriaux et des droits sur les ressources naturelles. Elle demande également la fin des autorisations d’exploitations minières sur leurs territoires. De plus, elle propose une délimitation du parc en aval d’Elahé, incluant donc la presque totalité des villages amérindiens de Maripasoula.

Le projet est rejeté en 1999 par les collectivités, qui considèrent que la loi de 1960 sur les parcs est inadaptée à la Guyane et qui déplorent l’interdiction des activités aurifères. Les conseillers régionaux critiquent l’intervention de l’État dans l’aménagement du territoire qui exercerait « un chantage à l’équipement public des communes concernées ».
1.1.3 Le sommet de Johannesbourg en 2002 et la relance du projet du parc dans une démarche de développement durable
1.1.3.1 Le sommet de Johannesboug en 2002
Au sommet mondial de Johannesburg en 2002, les menaces pesant sur l’écosystème planétaire passent à l’arrière-plan devant les questions de développement. « Les pays riches s’intéressent plus à la durabilité du développement au sens strict puisque celui-ci n’est généralement pas remis en question de manière radicale. Les pays pauvres au contraire insistent sur l’impérative nécessité du développement pour des populations démunies » (Y. Veyret). L’idée du principe de précaution est critiquée pour préférer une « approche de précaution ». La protection de la diversité biologique et culturelle est placée en troisième position.
Source : Gérard Granier et Yvette Veyret, 2006, Le Développement durable, La Documentation Photographique, La Documentation française.
Le Vème Congrès Mondial des parcs nationaux de Durban en 2003 a souligné quant à lui, l’importance, dans les aires protégées habitées, de la participation des populations à toutes les phases d’élaboration d’un projet sous peine d’incidences négatives sur les hommes mais aussi sur le but de conservation recherché.
1.3.1.2 La troisième mission 2003-2006 : la relance du projet dans une concertation élargie
Dans ce contexte, le projet de parc amazonien de la Guyane est remodelé.

Une délégation de Guyane participe au Sommet de Johannesburg. Elle y présente le Livre blanc du développement durable en Guyane. Une ébauche d’agenda 21 est alors élaborée.

Pendant la Conférence, Fernando Henrique Cardoso (alors président du Brésil) annonce la création d’un immense parc brésilien contigu à la Guyane : le parc national des Tumucumaque. Cette annonce relance le parc, côté guyanais, dès 2003. Le comité de pilotage, composé de 56 membres, intègre les autorités coutumières. Trois commissions travaillent respectivement sur le respect des modes de vie et le développement durable, l’organisation et les champs de compétences du parc, le zonage. Le comité adopte une démarche de démocratie participative : chacune des commissions se réunit au moins à trois reprises dans les communes du futur parc avec la participation libre des habitants. Un avant-projet est présenté en octobre 2005 et soumis à la consultation locale.

Mais c’est le changement du cadre législatif sur les parcs nationaux, loi d’avril 2006, qui permet l’avancée du projet. La loi sur les parcs nationaux datait de 1960 et définissait leur mission essentielle comme étant la protection de la nature et sa sauvegarde pour les générations futures. Le rapport Giran souligne l’importance d’y ajouter une deuxième mission : contribuer au développement durable. En effet, les parcs, mal considérés par les autorités et les populations locales, étaient perçus comme des formes d’appropriation par l’État de « leur territoire de vie ». De plus, la décentralisation a considérablement bouleversé la gestion du territoire. Enfin, les règles issues de la loi de 1960 s’avèrent être en inadéquation avec les spécificités des territoires ultramarins de la Réunion et de la Guyane : « insularité, fortes spécificités culturelles et institutionnelles, présence d’habitants permanents. C’est donc sur un nouveau paradigme, celui de développement durable que vont redémarrer les travaux de la mission parc. » (M. Fleury et P. Karpe).

Dans ce contexte, à l’issue de la troisième mission, un premier parc est créé suite à la Loi de 2006, dont la création est finalement actée par décret le 27 février 2007. Il se sera donc écoulé près de 15 ans entre les premières annonces et la création effective. On est passé de la volonté des naturalistes de protéger une portion importante de forêt tropicale à une question d’aménagement et d’appropriation du territoire, par les différentes communautés.
1.2  Un parc transfrontalier dans le cadre d’une volonté de coopération régionale, vecteur d’intégration continentale ?
L’Amazonie des Guyanes est partagée entre cinq pays aux frontières longtemps indécises. Elle est caractérisée par l’isolement et les difficultés de communication. Le parc de Guyane s’insère dans un ensemble de démarche de protection environnementale similaire dans les pays frontaliers comme au Brésil dans l’Etat d’Amapá : le parc national des Tumucumaque, avec ses 3,9 millions d’hectares en grande partie inexplorés. Bien que leur efficacité soit très moyenne, les organismes de coopération entre les Etats amazoniens se multiplient. Et le parc devrait favoriser les échanges en particulier entre le Brésil et la Guyane.
1.2.1. A l’échelle de l’Amazonie :
Les huit pays amazoniens sont liés depuis 1978 par un Traité de coopération, le TCA, pour « réaliser des actions communes en vue du développement harmonieux des territoires amazoniens » :

-coopération entre les ONG ;

-coopération au niveau de la recherche avec l’UNAMAZ (Union des universités amazoniennes) lancée en 1992 à Belém.

Les pays amazoniens ont aussi adopté « la proposition de Tarapoto (février 1995) se mettant d’accord sur les critères de mesure de l’aménagement durable de la forêt amazonienne qui garantissent le maintien de la diversité biologique, et le droit des populations sylvicoles d’utiliser les ressources de la forêt. » (M. Droulers).

Le Programme Opérationnel de coopération transfrontalière « Amazonie » dont la région Guyane est autorité de gestion, vise à permettre une meilleure intégration régionale des territoires transfrontaliers de la Guyane, du Suriname et du Brésil, pour les accompagner dans des projets de développement durable. Pour la période 2007/2013, le programme a été doté d’un budget de plus de 17 millions d’euros par l’Union Européenne.
1.2.2. Au niveau de la Guyane :
L’institut brésilien de Recherche agronomique et le CIRAD ont renforcé leur coopération fin septembre 2007 en créant un Consortium international en Biologie avancée (CIBA), plateforme de recherche génomique de plantes d’espèces tropicales. En 2002, un accord avait déjà été signé dans cinq domaines : la biologie avancée, la gestion durable de l’environnement, l’agroalimentaire et la gestion des territoires ruraux. « Ce consortium international –qui à terme aura plusieurs dizaines de chercheurs- est appelé à devenir un outil pour d’autres pays du sud ». France-Guyane (29-30 septembre 2007, p.9).

Le grand parc transfrontalier avec le Brésil doit permettre de collaborer dans les domaines de la conservation de l’environnement et du développement durable. Il s’inscrit dans une dynamique internationale avec le projet d’inscription du plateau des Guyanes sur la liste du patrimoine mondial de l’UNESCO. Le parc naturel de Guyane a donc la double mission de protéger la biodiversité et accompagner le développement durable de la région.
Avec ces tentatives de coopération « les pays amazoniens ouvrent le champ à un nouveau type de relations internationales, un nouvel exercice de souveraineté entre les dispositions internationalisées et la coopération décentralisée » (M. Droulers). Le parc amazonien de la Guyane pourrait y contribuer.

Cependant le débat ne se comprend pas seulement dans le contexte sud-américain. Si le contexte géographique continental pèse sur les décisions, les particularités d’un espace domien caractérisé par une société multiculturelle entrent aussi en compte. Et le débat se poursuit tant à l’échelle nationale qu’à l’échelle régionale.

2. UN OUTIL DE DEVELOPPEMENT REGIONAL ?
La création du parc amazonien apparaît comme une expérimentation. Le parc amazonien de Guyane, 8ème parc national, a été créé par le décret n° 2007-266 du 27 février 2007. Il est, avec le parc national de la Réunion, l’un des deux premiers parcs nationaux créés sous le régime de la loi du 14 avril 2006. Il se trouve à la croisée d’enjeux écologiques, économiques et humains et son fonctionnement reste à définir. Il incarne la vision idéalisée d’un aménagement impulsant un développement durable.
2.1 Les enjeux de la création du parc
2.1.1. Les enjeux écologiques
La création du parc amazonien répond à des enjeux écologiques dans le cadre guyanais mais elle fait évidemment écho aux grands débats très médiatisés sur l’importance de l’Amazonie dans l’équilibre bioclimatique de la planète.
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