«L’ Amélioration de la prise en charge des mineurs protégés» I ntroduction I





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Président : M. Louis de BROISSIA
Rapporteurs : Mme Geneviève AVENARD

Mme Marie-Paule MARTIN-BLACHAIS






« L’ Amélioration de la prise en charge

des mineurs protégés »



Introduction



I – Les constats et les problèmatiques




    1. L’insuffisante articulation des acteurs du dispositif de la protection de l’enfance

    2. Un dispositif confronté à de fortes évolutions

    3. L’évaluation : un besoin identifié, des outils à construire



II – Les fiches actions

2-1 Les thématiques

2-2 L’approche analytique

2-3 Les concepts partagés
Tableau des fiches actions

III – Les propositions

3-1 Propositions sur le plan juridique

3-2 Propositions concernant les pratiques professionnelles

3-3 Propositions sur le plan des partenariats

Conclusion

IV - Fiches actions

V - Composition du Groupe de Travail
VI – Lettre de mission


P

ar lettre de mission du 19 novembre 2004, Mme Marie-Josée ROIG, Ministre de la Famille et de l’Enfance, confiait à M. Louis de Broissia, Président du Conseil Général de la Côte d’Or et Premier Vice–Président de l’Assemblée des Départements de France (ADF), la responsabilité d’un groupe de travail portant sur l’amélioration de la prise en charge des mineurs protégés.
Elle s’appuyait sur un triple constat :
Alors que 263 000 enfants sont aujourd’hui directement concernés par une mesure de protection administrative et /ou judiciaire, le dernier débat national à portée d’orientations de politique générale sur cette question remonte au vote de la loi du 10 juillet 1989 sur l’enfance maltraitée ;

De très nombreux rapports et études ont identifié des voies d’amélioration du dispositif, sans que ces dernières aient toujours été mises en œuvre ou développées ; en parallèle, des actions innovantes ont été réalisées dans les départements, sans toutefois être généralisées ;

La protection de l’enfance relève d’une pluralité d’intervenants, parmi lesquels les conseils généraux occupent une place essentielle depuis les premières lois de décentralisation de 1982 et 1983, aussi l’Etat se doit-il de garantir l’homogénéité et l’efficacité du dispositif sur l’ensemble du territoire national.
La Ministre chargeait ainsi le groupe de travail de lui présenter des propositions très opérationnelles et de nature à mieux répondre aux besoins actuels des enfants et des familles, en axant plus particulièrement la réflexion autour de trois points :
la mise en place d’un adulte référent ;

la diversification des modes de prise en charge des mineurs ;

la diversification des modalités de soutien aux familles.
° ° °
Installé officiellement le 24 novembre 2004, le groupe de travail reflétait bien dans sa composition l’objectif d’opérationnalité voulu par la Ministre : de fait, il a rassemblé des praticiens de la protection de l’enfance, en faisant une large part aux associations, d’aide à domicile comme gestionnaires de services et de structures d’hébergement, ainsi qu’aux départements, avec une représentation numérique et une recherche de représentativité des conseils généraux jamais atteinte jusqu’alors dans les précédentes commissions de même nature.

Compte tenu du calendrier très court imparti (l’échéance avait été initialement fixée pour le début du mois de mars, mais a été reportée d’un mois, notamment en raison du changement ministériel intervenu entre-temps), le groupe de travail a retenu les règles méthodologiques suivantes :


  • S’appuyer sur les rapports antérieurs, nombreux et riches, consacrés à ces questions, en particulier au cours de ces cinq dernières années ;

  • Favoriser une démarche de co-élaboration et de co-construction, fondée sur la libre expression de chacun sur toutes les questions abordées, ainsi que sur un engagement personnel à participer à l’ensemble des travaux, en dépit de la lourdeur de la charge, liée au rythme hebdomadaire des réunions ;

  • Recenser les actions innovantes mises en œuvre au plan local à partir d’une fiche synthétique–type, permettant de construire un recueil ayant vocation à être ultérieurement mutualisé et diffusé ;

  • Relayer systématiquement auprès du groupe les contributions des différents «réseaux» représentés en son sein, par la transmission de documents écrits ;

  • Enrichir les réflexions du groupe, chaque fois que possible, de contributions également écrites, pouvant n’engager que leur auteur, ainsi que de tout document ayant trait aux problématiques examinées ;

  • Limiter le nombre d’auditions, à la fois pour tenir compte du temps imparti, et des auditions déjà réalisées à l’occasion des travaux de précédents groupes dont certains très récemment.


Le groupe de travail s’est donc réuni seize fois de novembre 2004 à mars 2005 (dont la séance d’installation et deux séances conclusives les 30 mars et 11 avril ), caractérisé par une assiduité et un engagement remarquables de chacun de ses membres, et des échanges à la fois constructifs et authentiques : les débats ont toujours été courtois et respectueux, même si les positions des uns ou des autres ont pu sur certains points s’avérer divergentes.
Il a régulièrement veillé à rester dans le champ délimité par la lettre de mission, et à respecter le caractère opérationnel qui lui avait été assigné : il a toutefois souhaité, à partir des derniers rapports et de sa propre expertise, identifier, au-delà des trois axes précités, les constats et problématiques qui lui apparaissaient prépondérants aujourd’hui, et s’est autorisé à interroger d’autres champs, d’autres dispositifs ainsi que d’autres pratiques ne ressortant pas stricto sensu de son mandat mais permettant une meilleure compréhension du fonctionnement du dispositif.

A noter que le groupe de travail a estimé que sa réflexion était très complémentaire de celle du premier groupe mis en place sur le signalement, tant il est vrai que le mode d’entrée dans le dispositif pour un enfant et sa famille génère d’emblée le type de prise en charge qui lui sera proposé ; il a ainsi souhaité un rapprochement et un échange entre les deux groupes, qui n’ont pu s’opérer pour des raisons de contraintes de temps.
° ° °

Le présent rapport se veut la transcription fidèle des constats et analyses travaillés dans le groupe : en termes de méthode, chacun de ses membres a ainsi eu toute latitude d’apporter les correctifs souhaités à l’avant-projet de texte.
L’adhésion de tous a en permanence été recherchée, et majoritairement trouvée ; pour autant, il a été choisi de ne pas élaborer un document de consensus « a minima » qui ne permettrait pas, le cas échéant, d’identifier les points précis faisant discussion et d’avancer concrètement des propositions d’amélioration du dispositif.
Les constats et leur analyse constituent la première partie du rapport, suivis d’une présentation des fiches concernant les actions dites « innovantes », puis d’une troisième et dernière partie consacrée aux propositions retenues par le groupe sur les plans juridique, des pratiques et du partenariat.
Au-delà, plusieurs questions d’ordre général ont été abordées au cours des réunions, qu’il semble intéressant de restituer ci-après, comme autant de repères structurants pour des réflexions futures :


  • La répartition des compétences entre l’Etat et les Départements issue des lois de décentralisation de janvier et juillet 1983 n’a pas donné lieu à une véritable réflexion de fond, rassemblant l’ensemble des acteurs de la protection de l’enfance, sur leurs nouvelles places, leurs responsabilités respectives et leurs complémentarités.


Vingt ans après, force est de constater qu’en l’absence d’une définition, conjointe et réellement partagée, des rôles de l’autorité administrative et de l’autorité judiciaire, subsistent largement des interprétations unilatérales, de part comme d’autre, sur la nature, le contenu et les limites de leurs interventions.
Or, comme le soulignait déjà le rapport conjoint PJJ-ADF de 20011 sur l’évaluation et le diagnostic des dispositifs de protection de l’enfance, le bon fonctionnement du-dit dispositif repose en partie sur la connaissance et la « reconnaissance » mutuelle du travail et du rôle de chacun.
Ce constat de la prégnance des « représentations » réciproques et ses corollaires que sont les clivages institutionnels et le cloisonnement des acteurs, peut être étendu à l’ensemble du champ de la protection de l’enfance, et ce, en dépit des grands progrès réalisés dans les départements en termes de partenariat : ainsi entre le secteur sanitaire, notamment psychiatrique, et le secteur socio-éducatif.
La loi du 13 août 2004 sur les libertés et responsabilités locales devrait être l’occasion de relancer ce débat, le conseil général étant désormais désigné en qualité de chef de file de l’action sociale sur le territoire départemental, chargé d’optimiser, de mutualiser et de coordonner l’intervention de tous les acteurs concernés.

  • La protection de l’enfance reste encore insuffisamment perméable aux grandes mutations de l’action sociale et médico-sociale d’aujourd’hui : restant largement liée à la "mesure", administrative ou judiciaire, dans une approche essentiellement individuelle et curative, elle n'intègre que progressivement des logiques plus collectives appuyées sur l'environnement de vie des personnes.


Par ailleurs, elle peine à trouver sa place dans les grandes politiques publiques mises en œuvre sur les territoires, comme la politique de la Ville. Or, la protection de l'enfance ne doit pas être dissociée des autres politiques conduites par l'Etat, les Régions, les communes ou les établissements publics de coopération intercommunale dans les champs de l'emploi, l'insertion, la santé, l'éducation ou l'accueil des jeunes enfants.
A cet égard, la réorganisation territoriale des services sociaux menée par 8 départements sur 10 à ce jour, selon une étude récente de l’Observatoire National de l'Action Décentralisée (ODAS), devrait favoriser une évolution des pratiques vers de développement social local… pour peu que la nécessité de cette évolution soit partagée par les Départements avec la Justice et l'ensemble de leurs partenaires institutionnels et associatifs.
° ° °
Le dispositif de protection de l’enfance fait aujourd’hui l’objet de toutes les attentions, après le rapport de la défenseure des enfants en novembre 2004, le dépôt de deux propositions de loi sur le bureau de l’Assemblée Nationale en début 2005, la création récente d’une mission parlementaire de la famille et des droits des enfants qui devrait s’intéresser à cette question, avec également la remise de deux nouveaux rapports portant l’un sur les mineurs isolés, l’autre sur la sécurité des mineurs, mais aussi avec les terribles affaires judiciaires qui secouent notre pays.
Souhaitons que ce rapport conçu à visée directement opérationnelle puisse concrètement contribuer à éclairer les choix futurs et à permettre à chacun de mieux travailler ensemble, dans un climat rasséréné, dans l’intérêt des enfants et des familles.

° ° °

I – LES CONSTATS ET LES PROBLEMATIQUES

1-1 L’INSUFFISANTE COORDINATION DES ACTEURS DU DISPOSITIF DE LA PROTECTION DE L’ENFANCE 
Le groupe était mandaté pour réfléchir à la mise en place d’un adulte référent comme pivot d’une meilleure articulation des actions des services déconcentrés de l’Etat avec celle des conseils généraux.
La lettre de mission cherchait ainsi à améliorer la cohérence des interventions auprès du mineur et de sa famille, à la fois au niveau institutionnel ou interinstitutionnel ("la communauté adultes"), et au niveau individuel ("un adulte clairement identifié").
Le groupe de travail a considéré que cette question était centrale, et lourde d'enjeux dans un dispositif caractérisé par la pluralité des institutions et des professionnels concernés plus ou moins directement par la protection de l'enfance, ainsi que par la diversité, voire l'hétérogénéité de leurs missions et de leurs pratiques : c'est ainsi que la notion de "référent", au demeurant déjà préconisée dans une circulaire de 1981, intéresse l'ensemble des partenaires du dispositif.
A cet égard, la problématique spécifique de l'insuffisante coordination entre et avec les services de l'Etat avait été identifiée dans le rapport de P. Naves et B. Cathala de 20002, donnant lieu à la publication d'une circulaire du 10 janvier 2001, au demeurant mise en œuvre de manière très inégale sur le territoire national.
Un défaut de vocabulaire commun
Dans l’ensemble des départements, la notion de référent est aujourd'hui utilisée, mais à différents niveaux et selon de multiples modalités, en l’absence d'une définition commune au plan national.
Le contenu et la compréhension du rôle du référent varient notablement suivant les organisations des services, ce qui ne permet pas une lecture rapide et simple des pratiques en vigueur, et encore moins une évaluation pertinente.

La pratique consistant à désigner un référent éducatif pour chaque enfant dès son entrée dans le dispositif de protection de l’enfance est largement répandue. Toutefois, si elle procède dans tous les cas de l’intention d’identifier un interlocuteur privilégié du mineur et/ou de la famille, ses finalités ainsi que ses modalités concrètes d’exercice restent assez imprécises.
Ainsi, le concept de référent éducatif est-il utilisé indifféremment, sans distinction de nature de fonction, que la mesure soit assurée par l’ASE en gestion directe (placement familial ou AED) ou que l’enfant soit confié à un établissement ou service, public ou associatif.
Dans ce second cas, la fonction de référent éducatif désigné au sein de l’ASE se superpose souvent sans véritable rationalité ni cohérence à celle des équipes éducatives qui ont à prendre en charge l’enfant au quotidien et à gérer pour une large part ses relations avec ses parents, leur donnant alors l’impression d’être soumis à un contrôle dont les règles n’ont pas été précisées. Dans le même temps, la mission de représentation du service de l’ASE assurée de fait par le référent semble répondre insuffisamment aux attentes des établissements, concernant les modalités juridico-administratives et financières des prises en charge.

Il faut bien reconnaître à cet égard que le cumul par les services du département en charge de la protection de l’enfance de niveaux d’intervention très différents : autorité de tutelle, de contrôle et de tarification, maître d’ouvrage, maître d’œuvre, service gardien, garant du statut administratif et juridique du mineur, mais aussi opérateur direct, peut induire un manque de lisibilité du contenu de la fonction de référent.
En outre, la désignation du référent ne s’accompagne pas toujours d’une réelle définition de son rôle auprès de la famille de l’enfant : il est presque exclusivement issu de l’ASE sans que les liens avec les services en amont de la mesure de protection soient suffisamment clarifiés, notamment s’agissant de l’accompagnement des parents pendant le temps de séparation d’avec leur enfant. Cette absence de définition apparaît d’autant plus problématique qu’on se trouve en présence de fratries dont certains membres sont placés tandis que d’autres restent au domicile parental, où ils peuvent bénéficier d’un accompagnement « de droit commun » (protection maternelle et infantile, service social polyvalent …) ou d’une mesure de protection, administrative ou judiciaire.
Par ailleurs, il convient d'indiquer que cette pratique du "référent éducatif" se heurte à de nombreuses limites.
Parmi celles-ci, doit être souligné l'important "turn-over" des professionnels constaté dans tous les départements, ainsi que les délais de vacances de postes qui nuisent à sa mise en œuvre.
Une autre limite relève du cloisonnement existant entre le secteur psychiatrique et le secteur socio-éducatif, et qui se traduit par le phénomène bien repéré de la "patate chaude".
En définitive, il apparaît à l’analyse, outre l’extrême hétérogénéité des pratiques départementales en la matière, une imprécision assez générale des objectifs de travail assignés à ce référent éducatif (référent de l’enfant, de la famille, du lieu de placement ?), avec à la clef un risque majeur d’incompréhension entre les magistrats et les services de l’Aide Sociale à l’Enfance sur cette question.
Aussi le groupe de travail a-t-il préféré renvoyer la question du référent au projet global de l'enfant et de sa famille, élaboré dans un cadre pluridisciplinaire, et qui devrait déterminer le ou les professionnels le(s) mieux placé(s) pour assumer une fonction de garant du suivi du parcours de vie (référent "fil rouge").

Il a par suite centré sa réflexion sur la conception d’un référent garant d’une meilleure cohérence entre les actions menées par les différents intervenants auprès de l’enfant et de sa famille, quelle que soit l’institution dont ils relèvent. Un objectif fort a ainsi été défini pour ce référent : favoriser la continuité des parcours de protection au-delà des clivages institutionnels, en développant la coordination et la transversalité entre les acteurs et le travail pluridisciplinaire.

Pour le distinguer des autres définitions, ce référent a été dénommé « référent de continuité », ayant capacité de garantir la globalité des projets éducatifs, et de contribuer à l’évaluation des mesures mises en place au regard des objectifs posés, ainsi qu’à la qualité des réponses apportées.
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