§ 1 – Le dualisme classique du principe d’égalité
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| ACTUALITE DU DROIT CONSTITUTIONNEL Thème 5 : Le principe d’égalité dans la jurisprudence constitutionnelle Placé, comme l’illustre la devise républicaine, au cœur du corpus juridique français par les révolutionnaires, le principe d’égalité n’a depuis lors jamais subi de réelles contestations. Logiquement doté d’une valeur constitutionnelle1, il est d’ailleurs aujourd’hui le principe le plus souvent invoqué dans les saisines du Conseil constitutionnel2 et du juge administratif3, ce qui témoigne du profond attachement des requérants à son respect. Il n’est du reste nul besoin, sauf à vouloir collectionner les poncifs, d’insister sur son importance dans le droit positif national. Aussi convient-il plutôt de se focaliser sur le dualisme qui le caractérise (§1), lequel permet de mieux comprendre les tentations de subjectivation qui se font actuellement jour à son propos (§2). § 1 – Le dualisme classique du principe d’égalitéIl n’y a sur un sujet aussi connu guère d’espoir d’innover et mieux vaut donc d’emblée, à l’instar d’une doctrine unanime sur ce point, adopter l’image mythologique de François Luchaire, lequel qualifie l’égalité de « Janus constitutionnel »4 pour exprimer l’idée d’un principe à deux faces. Dans sa version la plus classique, souvent dite formelle, l’égalité se présente alors comme l’affirmation d’une nécessaire identité de traitement et revient par là-même à exclure toute idée de discrimination. Le droit positif porte de multiples traces attestant l’importance de cette conception de l’égalité, depuis l’article 1er de la Constitution qui interdit les distinctions fondées sur la race, l’origine ou la religion jusqu’au mécanisme de responsabilité pour rupture d’égalité devant les charges publiques. Dans cette perspective qui est à n’en pas douter celle des premiers arrêts imposant le respect du principe d’égalité aux services publics5, tous les citoyens doivent bénéficier des mêmes prestations. C’est en ce sens que le principe est utilisé dans la décision n° 2007-557DC du 15 novembre 2007 Loi relative à la maîtrise de l’immigration, à l’intégration et à l’asile pour censurer l’article 63 permettant, sous réserve d’une autorisation de la CNIL, la conduite d’études portant sur la mesure de la diversité des origines des personnes, de la discrimination et de l’intégration. Le Conseil y estime que les traitements statistiques ne sauraient porter sur l’origine ethnique ou la race. Dans la même décision, le Conseil émet également une réserve d’interprétation sur l’article relatif aux tests ADN, en précisant que la loi n’avait ni pour objet, ni pour effet de créer un droit spécial réservé aux étrangers (réserve est faite par exemple de la filiation adoptive qui continue de se prouver par la production d’un jugement). Il en va de même dans la décision n° 2007-559 DC du 6 décembre 2007 Loi organique relative à la Polynésie, où est censurée l’existence d’un droit particulier de saisine du juge administratif au bénéfice des membres de l’assemblée du Territoire, leur différence de situation avec des citoyens ordinaires n’étant pas assez marquée. L’argument est également utilisé dans la décision n° 2007-547 DC du 15 février 2007 Loi organique relative à l’outre mer, pour censurer la restriction à l’égalité devant les charges publiques entre contribuables nationaux que constituait la limitation des domaines dans lesquels pouvaient être instituées des taxes pour financer les missions de l’Etat. L’argument a enfin permis la censure du crédit d’impôt sur le revenu lié au paiement d’intérêts des prêts immobiliers, en ce que le dispositif bénéficiait d’une rétroactivité partielle pour s’appliquer à certains prêts déjà accordés (décision n° 2007-555 DC du 16 août 2007 Loi en faveur du travail, de l’emploi et du pouvoir d’achat). En revanche, l’invocation du principe n’a rien donné en ce qui concerne le dispositif de défiscalisation des heures supplémentaires puisque celui-ci s’applique quelles que soient les modalités d’organisation du temps de travail dans l’entreprise. Il en va de même pour l’abaissement du « bouclier fiscal » à 50% des revenus, lequel n’est pas contraire au principe d’égalité devant l’impôt qui s’apprécie impôt par impôt. La critique d’une telle conception s’est toutefois vite exprimée. Vulgarisée par le discours marxiste, elle consiste principalement en une dénonciation de l’ignorance feinte des différences sociales existantes, l’égalité demeurant de ce fait largement insusceptible se réaliser concrètement. Elle ne peut dès lors être conçue comme un simple moyen juridique, mais doit être envisagée comme un objectif du droit. C’est pourquoi, dans une version plus tardive, indistinctement qualifiée de réelle ou matérielle, l’égalité correspond à une revendication de traitement différencié, demande elle-même fondée sur la nécessité de pallier les écarts entre les situations sociales initiales des individus pour construire une réelle égalité dans la société. Assez vite conscient de la légitimité politique de chacune de ces deux conceptions, le juge administratif s’est finalement efforcé de ne pas vraiment trancher entre elles, en consacrant des possibilités de dérogation à l’égalité formelle qui traduisent en fait la recherche d’une égalité réelle. C’est ainsi qu’il a admis dès 1958 que l’intérêt général puisse justifier des différences de traitement6, avant de consentir dans la foulée à ce que des différences de situation produisent le même effet7. Ayant peaufiné sa formulation, il énonce aujourd’hui dans une proposition devenue classique, qu’une différence de traitement « implique, à moins qu’elle ne soit la conséquence nécessaire d’une loi, soit qu’il existe entre les usagers des différences de situation appréciables, soit qu’une nécessité d’intérêt général en rapport avec les conditions d’exploitation du service ou de l’ouvrage commande cette mesure »8. Quant au juge constitutionnel, il s’est aligné sur cette jurisprudence pour finalement établir dans un considérant évidemment purgé de la référence à la loi, « que le principe d’égalité ne s’oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes ni à ce qu’il déroge à l’égalité pour des raisons d’intérêt général pourvu que, dans l’un et l’autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport avec l’objet de la loi qui l’établit »9. Cette belle unanimité sur le choix des critères de dérogation à l’égalité formelle confirme avec éclat que les deux conceptions de l’égalité sont finalement consacrées par les juges nationaux. La première – l’égalité formelle – bénéficie certes de l’onction d’une qualification de principe, mais son caractère d’exception n’empêche toutefois pas l’égalité réelle de s’affirmer avec force, notamment dans la jurisprudence relative au fonctionnement des services publics. Sur certaines questions comme la tarification des services publics locaux, la prégnance de la dérogation est telle que le principe peut même apparaître renversé. Le législateur a du reste pris acte de cette évolution en admettant dans l’article 147 de la loi du 29 juillet 1998 relative à la lutte contre les exclusions que « les tarifs des services publics administratifs à caractère facultatif peuvent être fixés en fonction du niveau des revenus des usagers et du nombre des personnes vivant au foyer ». Le Conseil constitutionnel s’est récemment placé dans cette perspective, en admettant dans sa décision 2007-555DC que les dispositifs de réduction de l’ISF liés à l’investissement dans les PME correspondaient à des mesures incitatives poursuivant un but d’intérêt général (développer l’investissement productif dans les PME) et étaient donc conformes à la Constitution. Une telle consécration atteste manifestement le développement de l’égalité réelle dans le corpus juridique national et, n’annihilant pas pour autant toute référence à l’égalité formelle, rappelle le dualisme fondamental du principe. Dans ces conditions, la tentation de subjectivation du principe, notamment sous la forme d’un droit à un traitement différencié censé rétablir l’égalité entre les individus, s’explique plus aisément car elle représente finalement l’aboutissement d’une logique inscrite au cœur même du principe. § 2 – Les tentations de subjectivation du principe d’égalitéSi la revendication de traitement différencié, popularisée dans le discours politique sous l’expression contestable de « discrimination positive », représente à n’en pas douter la figure la plus perceptible du mouvement de subjectivation évoqué (1), elle n’en constitue pourtant pas l’unique expression. Sous une forme certes plus implicite, émerge en effet une demande tendant à la reconnaissance d’un droit à un traitement identique (2). A. L’émergence explicite d’un droit à la différence L’idée d’un droit à la différence s’inscrit à l’évidence dans le prolongement de la catégorie jurisprudentielle des « différences de situations » qui justifient certaines dérogations au principe d’égalité. Une pure assimilation n’est cependant pas possible dans la mesure où « l’idée de discrimination positive va plus loin car son objet même est de réduire les inégalités de fait et pas seulement de tenir compte de différences de situations de toute nature »10. Ainsi, le droit à un traitement différencié apparaît comme l’aboutissement de la logique instituée dans le cadre jurisprudentiel traditionnel, le but étant de mieux prendre en compte les spécificités des situations individuelles. Cet approfondissement de la démarche jurisprudentielle habituelle rend alors possible une réelle subjectivation du principe au bénéfice des citoyens. Ce mouvement n’est pas totalement nouveau, dans la mesure où des dispositions instaurant des « emplois réservés » au profit des handicapés existent depuis l’Ancien Régime, leur permettant aujourd’hui de bénéficier d’un quota de postes dans les plus importantes structures11 ou leur apportant des garanties supplémentaires en cas de licenciement12. Le handicap constitue donc bien un critère accepté de discriminations positives, tout comme l’âge13, la localisation géographique14, voire le sexe en droit du travail15 ou depuis peu en matière électorale16. Il n’est donc nul besoin de viser l’exhaustivité du catalogue pour établir la constante multiplication de ces mesures, bilan qui permet d’affirmer « qu’il existe en France une pratique désormais bien établie de réalisation par les pouvoirs publics de discriminations positives »17. Le Conseil constitutionnel cautionne d’ailleurs le phénomène puisqu’il accueille dans l’ensemble assez facilement ces discriminations, notamment dans le secteur de la fonction publique18 ou dans le domaine économique et social. Le flou qui entoure visiblement la détermination de cette dernière matière, de même que la multiplicité des critères susceptibles d’y jouer renforcent d’ailleurs l’accusation de laxisme qui lui est parfois adressée19. Sans qu’il soit nécessairement utile de prendre position sur cette appréciation de la jurisprudence, il faut admettre que cette tolérance prétorienne a progressivement permis d’installer les discriminations positives dans le droit national, facilitant leur infiltration au cœur du débat politique et médiatique lors de la controverse portant sur la nomination d’un préfet « musulman » en janvier 2004. Dès lors, par-delà le sort qui sera finalement fait à ce dernier critère, très contesté, il faut se rendre à l’évidence : une certaine subjectivation du principe d’égalité s’opère à travers la diffusion des discriminations positives, lesquelles conduisent les administrés à revendiquer une adaptation du droit à leur situation individuelle. Cette installation du phénomène en droit positif permet alors de contrebalancer l’affirmation classique selon laquelle « le principe d’égalité n’implique pas que des entreprises se trouvant dans des situations différentes doivent être soumises à des régimes différents »20. Elle relaye en outre de manière explicite ce que certains auteurs perçoivent en filigranes dans la jurisprudence administrative à travers le rôle de l’erreur manifeste d’appréciation, à savoir « l’émergence d’une garantie indirecte du droit à un traitement différent »21. L’évolution se révèle d’autant plus importante que cette logique subjective se retrouve, dans une perspective pourtant inverse, lorsque les citoyens cherchent à faire valoir un droit à un traitement identique. B. L’émergence implicite d’un droit à un traitement identique Les bons connaisseurs de la jurisprudence administrative pourraient s’offusquer de l’évocation d’une subjectivation du principe d’égalité dans le sens d’un droit à un traitement identique tant la tradition prétorienne témoigne du contraire. De fait, contrairement à la CJCE22, le juge administratif refuse avec une remarquable constance d’admettre qu’un requérant se prévale du traitement favorable réservé par l’administration à une demande formulée par une autre personne placée dans des circonstances semblables à sa situation23. Les motifs invoqués par les pouvoirs publics pour réfuter cette transformation de l’égalité en un droit subjectif à l’identité de traitement juridique sont des plus variables24, mais ils permettent d’affirmer que le principe d’égalité n’est pas un moyen contentieux permettant de faire du précédent administratif une « source de légalité »25. Il apparaît donc a priori difficile d’affirmer qu’une subjectivation du principe s’opère en ce sens. Pourtant, quelques frémissements jurisprudentiels laissent penser qu’une évolution est en cours et que le juge pourrait surmonter sa réticence habituelle et peu à peu améliorer l’effectivité du principe d’égalité ainsi entendu. Le Commissaire du gouvernement Denis Kessler l’a du reste invité à opérer une application systématique de ce principe dès lors que sont réunies trois conditions : « l’unité de temps, car ne sont comparables que des décisions prises au même moment, l’unité de décideur car l’arbitraire n’est caractérisé que lorsque la même personne n’apporte pas la même réponse à des demandes identiques, et l’unité de question c’est-à-dire que les décisions doivent avoir exactement le même objet »26. Le contrôle proposé s’est concrétisé quelques temps plus tard par la censure d’une décision refusant une demande de dérogation de secteur scolaire fondée sur la proximité du lieu de travail alors que des requêtes venaient d’être acceptées sur la base du même critère27. L’évolution reste certes timide et pour l’heure essentiellement circonscrite à ce domaine spécifique28, mais elle peut constituer la première étape d’une amélioration de l’utilité contentieuse du principe d’égalité, dans le sens d’une subjectivation. Un renforcement de ce mécanisme a en outre d’ores et déjà été envisagé par le biais d’une obligation de motiver explicitement toutes les décisions de refus afin de faciliter le contrôle du juge29. Par ailleurs, il semble que le contrôle de l’égalité ainsi entendue puisse être perfectionné par le biais de la jurisprudence relative aux directives émises par l’administration. Ces dernières correspondent effectivement à une mise en œuvre du principe d’égalité puisqu’elles sont destinées à encadrer le pouvoir discrétionnaire en évitant que son application se traduise par des divergences d’interprétation des textes trop importantes sur les diverses portions du territoire. Elles ont du reste dès l’origine été conçues dans cette perspective et, bien que le Conseil d’Etat n’ait jamais explicité ce fondement, elles contribuent à l’expression du principe d’égalité. Aussi serait-il possible d’y voir une pratique que le juge est susceptible d’étendre facilement afin de reconnaître et de systématiser le droit à un traitement identique. Tout un faisceau d’indices atteste donc que la subjectivation de l’égalité est possible, aussi bien pour faire naître un droit à un traitement identique qu’à l’inverse pour engendrer un droit à un traitement différent. Les domaines distincts dans lesquels se produisent ces deux mouvements de subjectivation leur permettent de coexister, cette double évolution révélant qu’une logique subjective transversale est à l’œuvre pour transformer le principe d’égalité en une arme revendicative des citoyens. Pour autant, il ne s’agit en rien d’annoncer la mort de la conception formelle classique de l’égalité qui demeure d’actualité en droit positif. Cette dernière apparaît simplement désormais concurrencée par une perspective plus individualiste. 1 CC 73-51 DC, 27 décembre 1973 Taxation d’office, Rec. p. 25. 2 Des statistiques relatives à la fréquence des décisions fondées sur le principe d’égalité sont disponibles dans la thèse de référence sur le sujet : F. MELIN-SOUCRAMANIEN, Le principe d’égalité dans la jurisprudence du Conseil constitutionnel, Economica-PUAM, Coll. Droit public positif, Paris, 1997, pp. 17 et 18. 3 CONSEIL D’ETAT, Sur le principe d’égalité, EDCE 1996, Rapport public 1996, n° 48, La Documentation française, Paris, 1997, p. 19, où il est précisé que « plus de 200 décisions juridictionnelles du Conseil d’Etat l’ont mentionné en 1995 ». 4 F. LUCHAIRE, « Un Janus constitutionnel : l’égalité », RDP 1986, p. 1229 et s. 5 Affirmant l’égalité des usagers du service public : CE, 1er juillet 1936, Veyre, Rec. p. 713 ; CE Assemblée, 1er avril 1938, Société l’alcool dénaturé de Coubert, Rec. p. 337. 6 CE, 8 octobre 1958, Soc. C.E.N.P.A., Rec. p. 472. 7 CE Section, 28 octobre 1960, Syndicat national des biologistes français, Rec. p. 572. 8 CE Section, 10 mai 1974, Denoyez et Chorques, Rec. p. 274. 9 Pour une illustration : CC 87-232 DC, 7 janvier 1988, consid. 10. 10 CONSEIL D’ETAT, Sur le principe d’égalité…, op. cit., p. 86. Cette différence d’objet rejaillit d’ailleurs sur la définition que la haute assemblée donne de la discrimination positive, à savoir « une catégorie particulière de discrimination justifiée, mise en œuvre par une politique volontariste et dont l’objectif est la réduction d’une inégalité » (p. 87). 11 L’article L. 323-1 du Code du travail impose aux employeurs occupant plus de vingt salariés d’employer, à temps plein ou à temps partiel, une proportion de travailleurs handicapés fixée à 6% de l’effectif. Ces avantages sont étendus aux anciens combattants et à d’autres catégories de personnes par l’article L. 323-3. 12 L’article L. 323-7 du Code du travail prévoit ainsi que la durée du délai-congé est doublée. 13 En matière d’insertion professionnelle, les textes tendent souvent à privilégier les jeunes par la mise en place de mécanismes variés dont plusieurs exemples sont fournis par F. MELIN-SOUCRAMANIEN, Le principe d’égalité…, op. cit., p. 220. A l’inverse, des mécanismes de protection de l’emploi peuvent aussi bénéficier aux « salariés âgés », sans que le Conseil constitutionnel n’y voit autre chose que « l’application [du principe d’égalité] à des situations différenciées » : CC 89-257 DC, 25 juillet 1989, consid. 12. 14 De multiples illustrations existent, depuis les zones d’éducation prioritaires jusqu’au régime fiscal spécifique à la Corse, en passant par diverses mesures bénéficiant aux personnes habitant ou investissant dans les collectivités d’outre-mer - indemnité de cherté de vie au profit des fonctionnaires en poste dans les DOM, défiscalisation des investissements qui y sont réalisés… 15 En matière d’accès aux emplois publics, certaines catégories de femmes - mères de trois enfants et plus, veuves non remariées… - ne peuvent plus se voir opposer les limites d’âge depuis la loi n° 79-569 du 7 juillet 1979. Plus généralement, l’article L. 123-3 du Code du travail, reprenant les objectifs de la directive européenne n° 76-206 du 9 février 1976, dispose que le principe d’égalité ne fait « pas obstacle à l’intervention de mesures temporaires prises au seul bénéfice des femmes visant à établir l’égalité des chances entre hommes et femmes, en particulier en remédiant aux inégalités de fait qui affectent les chances des femmes ». L’article L. 900-5 du même code concrétise ces affirmations en accordant la possibilité de réaliser des actions positives au profit des femmes en matière de formation professionnelle. 16 L’article 1er de la loi constitutionnelle n° 99-569 du 8 juillet 1999 ajoute effectivement à l’article 3 de la Constitution que « la loi favorise l’égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives ». Ainsi, la réticence marquée par le Conseil dans sa fameuse jurisprudence Quotas par sexe - CC 82-146 DC, 18 novembre 1982, consid. 7 – d’ailleurs réitérée – CC 98-407 DC, 14 janvier 1999 Quotas par sexe II, consid. 12 - n’a plus lieu d’être. S’agissant en revanche des jurys de concours, l’arrêt CE, 22 juin 2007, M. Lesourd (n° 288206) précise que la révision constitutionnelle de 1999 ne visait que des mandats et des fonctions politiques et que l’article 6 DDHC excluait qu’une distinction puisse être faite entre des candidats en raison de leur sexe. De ce fait, il considère que les dispositions législatives (loi du 9 mai 2001 relative à l’égalité professionnelle) et décrétales prévoyant la parité devaient être interprétées comme « ne fixant qu’un objectif de représentation équilibrée entre les femmes et les hommes, qui ne saurait faire prévaloir, lors de la composition des jurys, la considération du sexe sur celle des compétences, des aptitudes et des qualifications ». Ainsi le décret prévoyant une proportion minimale d’un tiers de personnes de chaque sexe justifiant des compétences nécessaires se borne à imposer à l’administration de prendre en compte l’objectif de représentation équilibrée entre les femmes et les hommes énoncé par la loi, mais ne fixe pas une proportion de personnes de chaque sexe s’imposant à peine d’irrégularité du concours. En l’espèce, il refuse donc d’annuler les résultats du concours en considérant qu’il n’est pas établi que l’objectif n’a pas été pris en considération. 17 F. MELIN-SOUCRAMANIEN, Le principe d’égalité..., op. cit., p. 229. 18 Voir par exemple la décision relative à la troisième voie d’accès à l’ENA : CC 82-153 DC, 14 janvier 1983. 19 Il a ainsi été reproché au Conseil de n’avoir pas censuré la possibilité reconnue par le statut de la Nouvelle-Calédonie de recruter des agents sans concours afin de favoriser l’accès des habitants à la fonction publique alors que ces mesures revenaient en pratique à opérer une distinction interdite fondée sur l’origine des candidats : CC 84-178 DC, 30 août 1984, consid. 10. 20 CE Assemblée, 28 mars 1997, Société Baxter et autres, Rec. p. 115. 21 Se reporter sur ce point à l’analyse de J.-M. GALLARDO, « La garantie indirecte du droit à un traitement différent dans la jurisprudence du Conseil d’Etat », AJDA 2003, p. 219 et s. 22 La CJCE énonce en effet que l’égalité implique d’éviter de traiter « soit de manière différente des situations similaires, soit de manière identique des situations différentes » : CJCE, 17 juillet 1963, Italie c/ Commission, Rec. p. 360. 23 Quelques espèces isolées font cependant droit à de telles demandes, mais le CONSEIL D’ETAT lui-même considère que « ces précédents sont rares alors qu’ils paraissent satisfaire le sens le plus commun de l’égalité », in Sur le principe d’égalité…, op. cit., p. 57. A titre d’exemples, se reporter à CE, 8 juillet 1970, Commune de L’Hermitage, Rec. p. 469, où est sanctionné le refus de mettre à disposition d’une association une cantine municipale habituellement laissée à d’autres groupes. Voir également la censure d’un refus d’inscrire sur une liste de notoriété un médecin disposant de titres au moins équivalents à ceux de candidats dont l’inscription a été acceptée : CE, 30 avril 1965, Sieur Brault, Rec. p. 255 ; DS 1966, p. 57, concl. Braibant ; D. 1966, p. 125, note Dupeyroux et Garagnon. 24 Cette solution se justifie effectivement soit par la volonté de ne pas accorder le bénéfice d’un avantage précédemment obtenu de manière illégale – CE, 20 juillet 1949, Verdier, Rec. p. 365 ; CE, 6 octobre 1982, Taisne, Rec. p. 619 ; RDP 1983, p. 522 – soit par le refus de restreindre le pouvoir discrétionnaire de l’administration – CE Section, 10 janvier 1969, Pierre-Justin, Rec. p. 20 ; CE Assemblée, 6 avril 2001, M. Pelletier et autres, Req. n° 224945 ; AJDA 2001, p. 444, chr. Guyomar et Collin. 25 A. WERNER, « Le précédent administratif, source de légalité », AJDA 1987, p. 435 et s. 26 Résumé de son argumentation fourni par le CONSEIL D’ETAT, Sur le principe d’égalité…, op. cit., p. 57, ses conclusions n’étant pas disponibles au service de documentation de la Haute Assemblée. 27 CE, 10 juillet 1995, Contremoulin, Rec. p. 213 ; AJDA 1995, p. 925, concl. Aguila. 28 Une décision récente annule toutefois un acte réglementaire – certes seulement un règlement d’application de la loi – au motif que son champ d’application est trop restreint, ce qui revient à admettre une violation du principe d’égalité au profit des personnes illégalement oubliées : CE 28 mars 2001 CFDT et autres, Req. n° 219567. 29 La proposition, faite par G. PELISSIER, Le principe d’égalité en droit public, LGDJ, Paris, 1996, p. 39, est reprise à son compte par le CONSEIL D’ETAT, Sur le principe d’égalité…, op. cit., p. 57. |
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