Ii ème partie : les contrats de l’administration, révélateurs des transformations du droit administratif
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| II ème partie : les contrats de l’administration, révélateurs des transformations du droit administratif Les contrats (ç) sont les actes qui se développent les plus et qui sont en nombre considérable dans la vie administrative : non seulement pour le fonctionnement courant de l’administration (qui achète et vend par contrat) mais aussi pour l’organisation même de l’ administration, la répartition des compétences entre CT ou entre les CT et l’E. Ils représentent aujourd’hui un mode d’action administrative très développé. Qu’est qu’un ç ? Def. du code civil, art. 1101 : « Le ç est une convention par la quelle une ou plusieurs personnes s’obligent envers une ou plusieurs autres à donner, à faire où à ne pas faire quelque chose ». C’est un accord de volonté entre deux sujets de droit réputés juridiquement égaux et qui fixe entre eux le droit qui régira leurs relations. Art.1134 : « Les conventions légalement formées tiennent lieu de lois à ceux qui les ont faites ». Les sujets de droit créent eux-mêmes les règles qui vont les lier. Arrêt CE, 28 janvier 1998, Société Borg Warner. Pb juridique : un syndicat de communes a passé une convention qui réduisait la responsabilité de son cocontractant. La cour d’appel considère cette clause de ç comme illégale car une disposition du code général des CT dispose qu’une CT ne peut renoncer directement ou par une clause contractuelle à exercer tout action en responsabilité à l’égard d’une personne qu’elle rémunère. Le CE juge que cette disposition s’applique à ce syndicat de communes. MAIS en raison du ppe de liberté contractuelle, les dispositions législatives qui dérogent à ce principe (qui le limitent) doivent être interprétées strictement. En l’occurrence, la loi interdit que l’on renonce à une action en responsabilité. Or, le syndicat de communes a simplement limité l’engagement en responsabilité de son cocontractant. Depuis la fin des années 90, très forte production doctrinale sur ce thème. Les relations entre les règles juridiques et les conséquences économiques expliquent le régime des ç entre personnes publiques. Un certain nombre de secteurs de l’économie dépendent des ç de l’administration publique : travaux publics, constructions voiries, ferroviaires etc.. pour l’eau et l’assainissement, 80% du marché est détenu par des entreprises privées en vertu de ç de délégation de service public (concession ou affermage). Chapitre I : La distinction des contrats administratifs et des contrats de droit privé Cette distinction est l’œuvre de la jurisprudence (jce) qui vise uniquement à déterminer la juridiction compétente. Le ç administratif est une nébuleuse de conventions avec des caractéristiques très différentes. La jce est fluctuante et confuse parce que subjective. Il ne peut y avoir de ç administratif que si l’une des parties est une personne morale de droit public (Etat, CT, Etablisst public) critère organique de définition du ç administratif. Le critère matériel est dans ce cas l’examen parle juge du ç administratif. Section 1 : La participation d’une personne publique Pb : personnes de droit privé qui gèrent des SP peuvent-elles prendre des actes unilatéraux de droit administratif ? Pourquoi pas ? Parce que les juridiction n’ont pas transposé cela. Mais la jce récente a voulu créer un bloc de compétences en ce qui concerne les ç passés entre personnes publique
Cause : multiplication des personnes publiques. Depuis les années 60’s, 20000 établissements publics communaux et intercommunaux + universités + GIP (personnes morales de droit public un peu spéciales) diversification des interventions de ces personnes publiques dans des domaines d’activité très variés. Phénomène des ç entre personnes publiques particulièrement important avec accentuation décentralisation. On voit aujourd’hui apparaître des ç d’un type particulier où les personnes publiques passent des arrangements concernant leurs COMPETENCES même. Par exemple, les CT n’ont normalement aucune compétence en matière d’enseignement supérieur. Or, les CT interviennent massivement depuis une dizaine d’années pour la construction, le financement de la recherche ou le financement aux universités. Tout cela se fait sur des bases contractuelles. La répartition effective des compétences est celle qui se fait quotidiennement par les multiples ç signés. L’organisation administrative même a parfois été construite sur des ç. Ex : mise en place des nouvelles administrations départementales et régionales après 82. La répartition des services entre pdt du conseil général et préfet s’est faite par ç. Cela explique l’évolution du droit et de la jce qui a affirmer une présomption du caractère administratif des ç passés entre personnes publiques.
Décision TC, 21 mars 1983 : UAP contre secrétaire d’Etat aux PTT CNECSO avait passé un ç pour l’exploitation d’un bateau et maintenance confiée aux PTT car pose de câbles sous-marins. UAP assure le CNESCO. Pb de la compétence du juge. A priori, affaire banale. Pourtant, le TC va décider que les juridictions administratives sont compétentes. Le commissaire de gouvernement, M. LABETOUL, explique qu’il faut introduire une présomption selon laquelle les ç conclu entre personnes publiques sont des ç administratifs. Cela devrait être une source de simplification mais il reconnaît qu’il y aura quand même un problème car PRESOMPTION et PAS REGLE. TC : « un ç conclu entre deux personnes publiques revêt en principe un caractère administratif impliquant la compétence des juges administratifs. Sauf dans les cas où, eût égard à son objet, il ne fait naître entre les parties que des rapports de droit privé » Jce très fortement inspirée par l’évolution des pratiques : décentralisation (Conventions de plan Etat-région, ç de solidarité entre Etat et CT, même un ç entre l’Etat et la Nouvelle Calédonie pour des questions fiscales). CC : inconstitutionnalité de cette dernière pratique : aucun principe ou règles constitutionnels ne s’oppose à ce que l’Etat passe des conventions avec les diverses CT de la République. L’Etat ne pourrait pas s’engager pour une période pluriannuelle dès lors qu’il y a des implications financières car principe de la continuité de l’Etat. Affaire du synchrotron. Promis à Schiltigheim mais finalement Grenoble. Recours de la CUS. Arrêt assemblée CE 8 janvier 1988. Reconnaît que les plans Etat-Région comportent des dispositions obligatoires qui lient les parties.
Beaucoup de personnes publiques ont des activités industrielles et commerciales. Or, les ç entre les usagers et ces personnes sont de droit privé. Mais parfois des personnes publiques sont usagers : la jce est de ce fait quelque peu zigzagante. Arrêt CE, 11 mai 1990 : Bureau d’aide sociale de Blénod-lès-Pont-À-Mousson. Contrat avec office HLM pour locaux, foyers, logements, personnes âgées. L’objet du ç entre ces deux personnes publiques étaient les missions même du bureau d’aide sociale. Le CE rejette le recours en considérant que c’était un ç banal qui ne fait naître que des rapports de droit privé : le juge administratif n’est pas compétent. Litige entre CROUS et office HLM concernant le logement étudiant (un certain nombre d’appartements). L’affaire est protée au TC le 7 octobre 1991 : CROUS Nancy-Metz. Le TC juge que ce sont des rapports e droit public. C’est le juge administratif qui est compétent. Arrêt TC 15 novembre 1999. Commune de BOURISP qui avait cédé à une commune un certain nombre de terrain qu’elle possédait en tant que propriétaire privé sur le territoire de l’autre commune. Donc banale vente de terrain avec application du droit privé. Bourisp demande que l’autre commune accorde des tarifs de faveur aux habitants de la commune pour les remontées mécaniques. L’objet est de droit privé MAIS clause exorbitante de droit commun qui est la clause relative aux tarifs.
Pour qu’il y ait ç administratif, il faut que l’une des personnes qui a signé soit une personne de droit publique. 7 juin 1999, TC : Orchestre régionale de Picardie « Le Symphonieta ». Cet orchestre fait de la musique universelle mais est financé par des CT avec un statut d’association. Cette association avait licencié son directeur musical. Le TC considère que la musique relève en l’espèce d’un SP MAIS personne de droit privé donc le litige qui oppose l’association à ce monsieur relève des tribunaux de l’ordre judiciaire : droit privé. De très nombreux arrêts sont relatifs aux syndicats de médecins et au Caisses de Sécurité Sociale, donc droit privé. Alors même que cela porte sur un SP, ce sont des ç de droit privé. La présence d’une mission de SP ne change rien.
Idée de régime dérogatoire qui est que une des personnes de droit privé agit en réalité pour le compte d’une personne publique. Derrière l’apparence d’une personne privée, il y a une personnes publique qui se cache insidieusement, comme une bestiole tapie sous le lit d’un petit enfant tendre en innocent.
Application de la THEORIE DU MANDAT. Le mandataire est pour l’essentiel transparent et n’agit pas pour lui-même, son mandant agit à travers lui (comme dans l’exorciste). Ex le plus simple : l’avocat a un ç de mandat. Le juge administratif a décidé que lorsqu’une personne privée agit comme mandataire d’une personne publique, elle a les même pouvoirs en matière contractuelle qu’une personne publique. Arrêt CE 30 mai 1975 : Société d’équipement de la région montpelliéraine. Litige entre cette société et des entreprises de travaux publics qui interviennent sur le chantier. Mais le CE constat que la construction des voies de desserte de la ZI est faite pour le compte des collectivités publiques auxquelles les voies devaient être remises. Conséquence : le marché a le caractère d’un marché de travaux publics. Arrêt CE, 18 juin 1978 : Dame CULARD. Une banque passe des ç de prêts immobiliers avec des particuliers. MAIS le CE considère que les ç passés entre le CFF et les emprunteurs ont été conclu pour le compte de l’Etat (mise en place d’un régime particulier d’aide pour certaines catégories de personnes). Par conséquent, ces ç ont une certaine présence de personne publique. En outre, ils avaient pour objet l’exécution d’un SP (aide aux français rapatriés). Arrêt critique car extension de l’idée de mandat. Arrêt CE, 17 décembre 1999 : Société AMALDO. Encore ce bon vieux synchrotron ! La création de cette machine met en branle 11 Etats européens. Il avait été créé par une société privée de droit français. Litiges avec des sociétés de travaux publics qui considéraient que la société agissait pour le compte de l’Etat français. Jce restrictive : la société du synchrotron n’a pas agit pour une personne publique : elle agit pour elle-même, même si dans ce cas, le CNRS était impliqué.
8 juillet 1963, TC : Entreprise PEYROT contre ESTEREL. Une société d’économie mixte a construit des autoroutes à péages dans des endroits sympas. Litige et société Peyrot considérée comme de droit privé. Mais l’affaire arrive au TC qui ne rigole pas avec ces conneries. Il considère donc que l’on est en présence d’un ç administratif car construction de routes nationales a le caractère de travaux publics et appartient à l’Etat : elle est exécutée habituellement en régie directe. Par suite, les marchés passés pour l’exécution de ces travaux sont soumis aux règles du droit public. C’est une décision idéologique : reste une fonction d’Etat. 12 mars 1984, TC : Société du Tunnel de Sainte Marie aux Mines. Société d’économie mixte. Jce confirmée car les litiges entre cette société et les entreprises privées sont des litiges relevant du DA.
10 mai 1993, TC, société NERCA. Société constituée entre EDF et RWE (Allemagne) et ENE (Italie) pour construction d’un réacteur nucléaire à électrons rapides. Cette société fait travailler des entreprises. Le TC analyse les statuts de cette entreprise et constate que les associés sont des organismes publics, avec statuts en partie régis par décrets etc… Conclusion : il ressort de l’ensemble des éléments que le marché passé par cette société a pour objet la construction d’un ouvrage public concourrant à la réalisation des mêmes objectifs que ceux d’EDF. La société doit alors être considérée comme agissant pour le compte d’EDF. Référence au critère du mandat. Section 2 : Les critères jurisprudentiels généraux tirés du contenu du contrat
La CEDC est le reflet de la situation particulière où l’on est lorsqu’un cocontractant est une administration : réputé être passé entre personnes ayant les mêmes pouvoirs mais cette fiction juridique est en contradiction avec la réalité. La personne publique n’est pas sur le même plan que le personne privée (pouvoirs, intérêts). Cette inégalité se retrouve souvent dans le ç sous forme de plusieurs clauses du contrat qui traduisent l’inégalité des parties, la personnes publique introduisant des obligation pour la personne privée qui ne sont pas habituelles dans les ç de droit privé ou se donnant des prérogatives ou des pouvoirs exceptionnels. Cette clause est révélatrice d’éléments d’inégalité que le juge prend en considération pour qualifier le ç de ç administratif. La définition en est difficile.
Résulte d’une accumulation de cas d’espèces, produit de la jce qui cherche à être rationnelle et construite. Arrêt CE, 1958 : « Les CEDC sont des stipulations qui ont pour effet de conférer aux parties des droits, ou de mettre à leur charge des obligations, étrangers par leur nature à ceux qui sont susceptibles d’être librement consentis dans le cadre des lois civiles et commerciales ». L’idée est claire mais sa mise en œuvre est compliquée. On a voulu aller plus loin en disant que les clauses seraient illégales en droit privé. CE ass. , 28 février 1965 : Société du Vélodrome Parc des Princes. Litige entre ville de Paris et société du Vélodrome du Parc des Princes (gestion du stade). Le Ce juge que la convention entre la VDP et la société comportait des CEDC et revêtait par conséquent un caractère administratif Ensuite, TC où le commissaire de gouvernement est un magistrat de la cour de cassation. Il ne voit pas qu’une seule clause pouvant être considérée comme CEDC. Se réfère à d’autres décisions TC qui a considéré qu’il ne suffisait que d’une seule clause. TC, 16 janvier 1967. Le TC constate que la VDP se réservait la possibilité de résilier le ç de façon unilatérale. Cette stipulation exorbitante de droit commun donnait à elle seule à la convention un caractère administratif. Qu’est ce qu’une CEDC ? Clause pas utilisée dans les ç de droit privé car elle serait illégale ou qu’aucune personne privée ne l’accepterait. |
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