Résumé : Un relevé des différentes obligations relatives à l’assainissement en droit français et des droits dont disposent les personnes pour faire valoir leur droit à l’assainissement.
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| Consultation publique sur les obligations en rapport avec les droits de l’homme relatives à l’assainissement 29 avril 2009 - Salle XXIV - Palais des Nations – Genève Public Consultation on the Human Rights Obligations Related to Sanitation LE DROIT À L'ASSAINISSEMENT EN FRANCE Henri Smets Académie de l'Eau, France Résumé : Un relevé des différentes obligations relatives à l’assainissement en droit français et des droits dont disposent les personnes pour faire valoir leur droit à l’assainissement. La France a officiellement déclaré son soutien au droit à l’accès à l’assainissement. Selon son droit interne, chacun bénéficie dans les zones urbanisées d’un assainissement collectif mis en place par les municipalités. Du fait des variations de densité démographique, il n’est pas envisagé de créer des systèmes collectifs de collecte des eaux usées pour tous les logements. Aussi est-il nécessaire de veiller au bon fonctionnement des assainissements non collectifs qui sont devenus obligatoires. Version 8 mai 2009 LE DROIT À L'ASSAINISSEMENT EN FRANCE L’objet de cette note est de montrer que l'accès à l'assainissement est mis en œuvre par un ensemble de droits et obligations qui permettent de garantir à chacun un niveau de vie suffisant en matière d’assainissement et le respect de sa dignité. Le « droit à l'assainissement » est ainsi progressivement devenu une réalité en France même s’il reste encore des situations de non-conformité à la loi.1 Les pouvoirs publics attachent une grande importance à promouvoir l’assainissement partout et pour tous tout en respectant la diversité des situations. Ils souhaitent que le « droit à l’assainissement » que la France a reconnu officiellement le soit aussi par les autres Etats et ils oeuvrent pour que ce droit soit effectivement mis en œuvre en France. 2 La question n’est plus l’existence de ce droit mais sa portée concrète. 1. ÉTAT DES LIEUX En pratique, chaque personne en France en 2009 dispose de toilettes. Entre 1954 et 2004, la proportion de logements sans toilettes intérieures a été ramenée de 73% à environ 2%.3 Par ailleurs, chacun bénéficie en principe de l'assainissement des eaux usées, soit par branchement à l'assainissement collectif fourni par les pouvoirs publics, soit par branchement à un assainissement individuel (non collectif ou autonome) s’il n y a pas d’assainissement collectif.4 En matière d'assainissement, la situation en 20045 n'est pas uniforme6 puisque 79% de la population bénéficiaient de l'assainissement collectif avec épuration (17 300 stations d'épuration des eaux résiduaires) et 16% de la population d'un système individuel d'assainissement (soit environ 5 millions de logements). Il n’y a pas d’assainissement collectif dans toutes les municipalités puisque 13 000 communes sur 36 651 regroupant 3.3 millions d'habitants n'ont pas de réseau collectif de collecte (84 % de ces communes ont moins de 400 habitants) et il n'est pas envisagé de brancher tout le monde à un assainissement collectif. Les eaux usées de 5 % des ménages sans assainissement proviennent de logements non raccordés à un réseau de collecte et sans système individuel d’assainissement ainsi que de logements reliés à un réseau de collecte dont les effluents sont déversés sans traitement. Des travaux seront nécessaires pour assainir plus de 1.5 million de logements ainsi que pour mettre aux normes l’assainissement de nombreuses municipalités françaises de plus de 2000 habitants qui ont pris du retard dans la mise en œuvre de la directive relative aux eaux résiduaires urbaines. 7 2. LE DROIT À L’ASSAINISSEMENT Le droit à l'assainissement est constitué d'un ensemble de droits et d'obligations à charge des personnes, des entreprises et des pouvoirs publics en rapport avec l'hygiène, les toilettes, la collecte, l'évacuation et l'élimination des excréta, eaux-vannes et eaux usées des ménages, dont la finalité est de contribuer à l’obtention d’un niveau de vie suffisant et, en particulier, d’un niveau adéquat de santé publique. Comme dans le cas de l'eau, on peut distinguer le droit à l'assainissement qui ne concerne que l'accès à l'assainissement pour des effluents domestiques8 et le droit de l'assainissement qui concerne tous les aspects de l'assainissement aux plans technique et managérial pour des effluents domestiques ou non, notamment les dispositions relatives aux réseaux de collecte, aux stations d'épuration, leur construction, leur autorisation, leur contrôle et leurs rejets dans le milieu ainsi que l'élimination des boues d'épuration. Nous n’abordons pas non plus l’assainissement des eaux pluviales qui est souvent traité avec les effluents domestiques, ni l’évacuation des ordures ménagères ou d’autres déchets solides. Le droit à l’assainissement ne figure pas de manière explicite dans le droit français, mais découle du droit à l’environnement, du droit à la santé et du droit à la dignité qui sont eux des droits reconnus de manière explicite ; il est mis en œuvre à travers diverses dispositions législatives et réglementaires qui sont très précises et fixent les responsabilités de chacun. 3. SOURCES DU DROIT À L'ASSAINISSEMENT EN DROIT FRANÇAIS En 2005, la France a inscrit formellement le droit à l'environnement dans son droit constitutionnel : “Chacun a le droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé” 9. Ce texte implique l’existence de droits en matière d'assainissement afin de protéger la santé de chacun ; il est complété par : “Toute personne doit, prévenir les atteintes qu'elle est susceptible de porter à l'environnement ou, à défaut, en limiter les conséquences”, ce qui instaure des obligations d'assainissement à charge de chacun. Par ailleurs, le droit à la dignité des personnes doit être respecté.10 4. DISPOSITIONS DU DROIT INTERNE ET DE DROIT INTERNATIONAL RELATIVES À L'ASSAINISSEMENT 4,1 Droit international Le droit à l'assainissement est mis en œuvre conformément aux obligations internationales auxquelles la France a souscrit, notamment plusieurs directives de l'Union européenne (collecte et traitement des eaux résiduaires urbaines11), le Protocole Eau et santé (obligations d’assainissement)12 et le Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels (droit à un niveau de vie suffisant). 13 Le non-respect des obligations relevant du droit communautaire peut entraîner des sanctions financières. Les dispositions de droit international en vigueur au plan mondial sont imprécises au point d’être sans effectivité par elles-mêmes. Elles sont complétées par des textes déclaratoires qui n’ont toutefois pas de portée normative ainsi que par des études et rapports qui ne s’imposent pas aux Etats.14 Si tous les États se sont engagés à mettre en œuvre des mesures destinées à satisfaire avant 2015 les objectifs de Johannesburg en matière d’assainissement (“basic sanitation”), ils n'ont nullement défini ce que signifie un assainissement « basique », ce qui laisse ouverte la possibilité d'interprétations différentes selon les pays.15 En outre, la Déclaration de Johannesburg ne crée pas d'obligations juridiques formelles à charge de l’Etat. Si tous les Etats semblent d'accord pour considérer que l’expression « assainissement de base » couvre au moins la mise à disposition de toilettes, ils n'ont pas clarifié quoi que ce soit en matière de branchement à l'égout. Malgré l’existence du droit à l’assainissement en France, il reste des situations sans assainissement approprié. En particulier, la situation sanitaire dans les DOM pourrait être nettement améliorée.16 4.2. Droit interne. Des droits et des obligations concernant l’assainissement En droit interne, les personnes bénéficient du droit à un environnement sain, du droit à des toilettes, du droit à se brancher sur le réseau de collecte s’il existe, du droit à bénéficier de la collecte des eaux usées dans les zones urbanisées, du droit collectif à bénéficier du traitement des eaux usées lorsqu’elles sont collectées, du droit à l’information sur l’assainissement, du droit à être consulté sur les plans d’assainissement, du droit à exercer des recours, etc. Les principaux débiteurs du droit à l'assainissement sont les propriétaires et les exploitants d’installations recevant du public (création de toilettes, branchements au réseau de collecte, assainissement individuel) et les municipalités (création et fonctionnement des réseaux de collecte, de stations d’épuration). a) Droits d’accès à des toilettes et obligations correspondantes Le droit français reconnaît l'existence d’un droit individuel d’accès à des toilettes qui doivent être mises à disposition des usagers dans chaque logement17, sur les lieux du travail18, dans les lieux ouverts au public19 (hôtels, restaurants, cafés, théâtres, lieux sportifs, piscines, etc.), dans les écoles20, les maisons de retraite, les hôpitaux, les casernes, les prisons, etc., et aussi en liaison avec les déplacements (gares, haltes d'autoroute, aires de repos des gens du voyage21, bateaux de plaisance22, etc. ). Les dépenses de création sont généralement à la charge des propriétaires des bâtiments ou des installations.23 Chaque locataire peut mettre en cause la responsabilité du propriétaire si le logement loué est sans toilettes24 (logement insalubre)25 ou celle de l’exploitant si la dignité n’est pas respectée.26 Curieusement, les municipalités n'ont pas d'obligation de créer des toilettes publiques mais beaucoup en installent. Chaque personne a le droit à être protégée contre les inconvénients et les risques sanitaires associés à un assainissement insuffisant.27 En contrepartie, chaque personne doit agir de manière à ne pas faire subir aux autres de tels inconvénients ou risques. En particulier, chacun doit respecter la salubrité des voies publiques et du voisinage et s'abstenir de toute pollution ou acte d’incivilité. La police municipale sanctionne les contrevenants, notamment pour les déjections canines en ville. Des dispositions coûteuses à mettre en œuvre sont désormais en vigueur pour les toilettes des personnes handicapées.28 b) Droit d'accès à l'assainissement collectif Chaque personne comprise dans la zone de collecte des eaux usées a le droit et aussi le devoir de se brancher à l'égout situé dans son voisinage immédiat.29 Elle a droit à y déverser ses effluents domestiques et bénéficie en principe de l’assainissement collectif. Dans de nombreux cas, les eaux pluviales sont également recueillies par les réseaux de collecte..30 En dehors des zones de collecte, chaque personne doit mettre en place un assainissement individuel. c) Obligations des pouvoirs publics concernant l'assainissement Les pouvoirs publics doivent organiser l'accès à l'assainissement collectif dans les zones urbanisées et surveiller le respect des exigences d’assainissement individuel et collectif en situations normale et de crise. Il leur appartient d'édicter les normes d'assainissement, de publier les décrets d'application et de prévoir les financements. Ils doivent aussi adopter des politiques d’assainissement conformes à la constitution. La mise en œuvre de l'assainissement collectif est principalement de la responsabilité des municipalités et des organes intercommunaux qu'elles constituent. Les municipalités doivent créer et entretenir dans les zones urbanisées ou suffisamment concentrées des réseaux de collecte des eaux usées (égouts).31 L'étendue des zones de collecte est fixée par les municipalités après consultation des usagers (enquête publique) et en fonction des exigences de santé publique. Il n'y a donc pas d'obligation de desservir toutes les maisons dans une commune, ni même dans la zone de collecte si cela s'avère trop coûteux. 32 Les habitants non desservis peuvent faire valoir leurs droits si les zones de collecte ont été établies de manière discriminatoire. Les municipalités ou leurs syndicats doivent construire et exploiter des stations d'épuration pour traiter les eaux usées collectées (traitement secondaire ou tertiaire selon le cas). Elles doivent s'assurer de la conformité et de l'entretien régulier des installations d'assainissement non collectif (fosses septiques) et, à cet effet, sont autorisées à les inspecter chez les particuliers. Elles perçoivent une redevance pour couvrir les frais du service public d'assainissement non collectif (SPANC) qui contrôle les ANC. d) Financement des obligations des pouvoirs publics en matière d’assainissement Les services d'assainissement sont gérés comme des services publics industriels et commerciaux. Les municipalités assurent le financement des ouvrages d'assainissement collectif (réseaux d'égouts et stations d'épuration, élimination des boues). Elles en supportent les frais de construction et d’entretien (4 866 M€ en 2006) et doivent établir des budgets séparés pour l’eau et pour l'assainissement collectif qui doivent être équilibrés en recettes et en dépenses (sauf pour les petites communes qui peuvent subventionner le budget assainissement par le budget eau). Elles perçoivent à cet effet des redevances d'assainissement au prorata de la consommation d'eau. Elles ont droit à pré-financer avec cette redevance une partie des investissements prévus.33 Elles recueillent aussi les redevances au bénéfice des Agences de l’eau (redevances pour pollution de l'eau d'origine domestique, redevances pour modernisation des réseaux de collecte) et bénéficient des aides des Agences de l'eau pour améliorer l’assainissement (1 027 M€). Les conseils généraux et régionaux versent aux municipalités des subventions pour faciliter leurs dépenses d'investissement pour l’assainissement (total en 2006 : 423 M€). La modestie de ces subventions montre que le principe que “l'eau paye l'eau” est dans une très large mesure satisfait dans le domaine de l’assainissement.34 Par ailleurs, la Caisse de Dépôts et de Consignation a consenti en 2009 1 500 M€ de prêts à taux bonifiés aux municipalités pour leur faciliter les investissements nouveaux destinés à améliorer l’assainissement. On notera l’absence de subventions émanant de l’Etat. Les Agences de l'eau qui sont financées exclusivement par des redevances, ont ouvert une ligne spéciale pour les subventions pour les zones rurales (solidarité villes campagne, au moins 1 Md€ d’aides pour le monde rural en 5 ans) et y consacrent actuellement environ 100 M€/an.35 Anciennement, il existait un fonds d'aide aux services d'eau et d'assainissement des communes rurales financé par une petite taxe sur l'eau distribuée (FNDAE).36 A l’intérieur des zones de collecte, chacun doit contribuer aux frais d'assainissement collectif (frais de branchement au réseau, contribution éventuelle aux frais d'extension du réseau, prime d'abonnement annuel, taxes et redevances d'assainissement). En dehors de ces zones, les détenteurs d’assainissement non collectif doivent payer une redevance pour financer leur surveillance.37 En cas de nouveaux lotissements, le promoteur doit généralement prendre en charge les investissements d’assainissement.38 |
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