Politique culturelle : le succès d’une catégorie floue
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II. Catégories et catégorisation de l’intervention publique Il semble possible, à partir de ces observations sur les politiques culturelles, de dégager quelques pistes pour l’analyse de la construction des catégories d’intervention publique. Celles-ci pourraient servir, entre autres choses, à indiquer la possible contribution d’une socio-histoire du politique aux questions posées par l’analyse des politiques publiques. On se contentera ici d’aborder deux questions : celle de la définition des politiques publiques, puis celle des relations entre pratiques d’intervention et représentations sociales, ou, pour le dire autrement, entre univers pratiques et univers symboliques1. La définition des politiques publiques La question de la définition d’une politique embarasse les analystes des politiques publiques. On peut trouver, dans l’une des principales synthèses disponibles en langue française, une tentative d’élaboration d’une définition «objective» systématisant un ensemble de critères dont le croisement permettrait de répondre à la question : y a-t-il ou non «politique» ?2 Outre la question sans fin de la pertinence du choix des critères retenus, cette tentative plus académique qu’heuristique se heurte aux problèmes liés l’un à l’autre d’une posture objectiviste (une politique «qui n’en serait pas une» d’après les critères du chercheur alors que des agents sociaux accordent crédit à son existence serait-elle vouée à l’insignifiance ?) et d’une inclination normative —et en l’occurrence rationaliste— que l’on voit transparaître en particulier avec l’idée selon laquelle l’existence d’un «programme» est indispensable à celle d’une «véritable» politique. Tout en cherchant lui aussi à établir une liste systématique de critères, Jacques Lagroye évite partiellement ces deux écueils en introduisant dans certains des critères retenus des nuances qui permettent de prendre en compte la réalité telle qu’elle est socialement construite : ainsi importe-t-il que «le résultat de l’interaction soit présenté comme un programme cohérent» et que «l’autorité publique [soit] tenue pour responsable des décisions prises1». Réfléchir en termes de catégorisation de l’intervention publique permet nous semble-t-il d’aller plus loin, en faisant porter l’attention non plus sur un ensemble d’indicateurs définis de manière conceptuelle mais sur les opérateurs historiques de l’objectivation d’une politique. Les processus de désignation, par l’invention de mots nouveaux ou de nouveaux usages du lexique existant ; les constructions institutionnelles, qui objectivent en même temps qu’elles organisent l’actionn publique ; la formation de groupes d’agents, qui l’incarnent en même temps qu’ils la conduisent ; et enfin la formalisation d’un discours, qui unifie les pratiques, leur donne sens et contribue à leur légitimation : tels sont les quatre opérateurs sur lesquels on voudrait attirer l’attention. Tout d’abord, les mots par lesquels une politique est désignée permettent à la fois une entrée empirique dans l’objet, et un rappel à l’ordre chronologique : prêter attention à la labellisation permet au moins d’éviter le raccourci anachronique qui fait parler de la politique culturelle de Louis XIV. C’est évidemment l’usage de ces mots qui doit être pris en compte, et pas seulement l’innovation lexicale : ainsi, l’utilisation ponctuelle du terme «politique culturelle» par quelques intellectuels dans la seconde moitié des années 30 pour désigner un programme global de transformation sociale ne permet en rien de faire du Front Populaire la date de naissance de ce qu’on désigne aujourd’hui sous ce terme. Partir du vocabulaire, c’est aussi le premier moyen d’exhumer les désignations et ainsi les constructions un temps utilisées ou envisagées, puis ensuite écartées, et partant de restituer l’historicité de la catégorie qui, parmi d’autres possibles, s’est finalement trouvée réalisée. On peut citer parmi celles contre lesquelles les politiques culturelles ont été construites les beaux-arts, les arts (au pluriel), les loisirs, l’animation socio-culturelle, ou encore les binômes associant aux termes d’art ou de culture l’éducation populaire, le sport ou la propagande. Les institutions, envisagées non seulement comme les instances de la «mise en œuvre» d’une politique, mais aussi comme ce par quoi elle est pensée et donnée à voir, permettent également de restituer l’objectivation d’une politique. On peut ainsi prendre la juste mesure du changement que représente la formation de nouveaux départements ministériels, par exemple. Rarement créés ex nihilo, ils réagencent le plus souvent des services déjà existants et n’introduisent pas forcément une brusque rupture dans les pratiques d’intervention ; ils n’en marquent pas moins un changement, en agrégeant ces pratiques autour d’une nouvelle «mission» (comme ce fut le cas pour le ministère des Affaires culturelles), voire en marquant «l’avènement d’un nouveau champ d’intervention publique», comme le montre Florian Charvolin à propos de l’environnement1. Au delà des départements ministériels, ces remarques peuvent s’appliquer à la formation des services et des délégations au sein des collectivités territoriales, aux organigrammes des administrations ou encore aux dispositifs institutionnels de concertation, comme par exemple ceux de la politique de la ville tels qu’ils sont étudiés par Bruno Jobert et Dominique Damamme2. Une catégorie d’action publique, c’est également un groupe d’agents qui incarnent une politique, qui la font exister autant qu’ils la conduisent. Il s’agit alors de restituer l’articulation entre la construction de ces groupes et la définition des politiques. C’est ce qu’a fait, en partie, Louis Pinto en étudiant la formation concomittante d’un groupe d’administrateur militant pour les questions liées à la consommation et d’une politique nationale de la consommation3. Si l’on reprend l’exemple des politiques culturelles, c’est l’émergence à partir des années 1980 d’un groupe de professionnels auto-proclamés de l’action culturelle et la relégation concomittante des positions militantes qui permet de comprendre l’extension du domaine des politiques culturelles, produit des concurrences et stratégies de différenciation des professionnels, et le déclin des références à l’animation socio-culturelle. Ce sont autrement dit les transformations intervenues dans le groupe des agents producteurs de la politique culturelle qui permettent de saisir les logiques des mutations que subissent les formes de cette politique (i.e. le domaine qu’elles couvrent, les pratiques qui en relèvent, les principes qui la régissent). C’est enfin dans les discours (les modes de formulation des problèmes, la désignation d’objectifs structurants) que se construit une catégorie d’intervention publique. Ce sont de fait aussi les discours qui permettent de produire l’homogénéité d’une catégorie d’intervention, et de faire tenir ensemble les éléments souvent disparates qui la composent. La démocratisation culturelle a ainsi constitué pour les politiques de la culture ce que, si l’on se permet cette expression, on pourrait appeler un impératif catégorique : c’est l’impératif qui, dans des conditions socio-historiques particulières, a permis d’établir la catégorie politiques culturelles comme légitime et nécessaire ; c’est aussi ce qui a permis de subsumer des objets qui n’étaient pas forcément pensés ensemble auparavant. Pierre Lascoumes indique de manière proche à propos de l’environnement que l’émergence historique de l’impératif : «il faut protéger l’environnement» s’apparente à la production d’un ordre, au double sens de commandement et d’idéal d’organisation1. La catégorisation comme problème On le voit, les catégories de l’action publique ne sont ni naturelles ni transhistoriques. Comme le note Robert Salais, «Les catégories propres aux politiques publiques vivent, se modifient, s’éteignent etc. selon des processus sociaux de fabrication et d’évolution, à la fois autonomes et contingents.2» Revenir sur la formation de ces catégories apparaît donc de bonne méthode pour qui veut analyser l’action publique, et ce en particulier dans une perspective comparée3. Mais il y a plus, et l’on voudrait, pour terminer, essayer de reprendre ce que l’analyse des politiques sous l’angle de leur catégorisation peut apporter. Travailler sur les catégorisations des politiques publiques, c’est prendre pour objet l’une des modalités par lesquelles s’opère, dans et par l’action publique, l’articulation entre représentations et action, entre univers pratiques et univers symboliques. On peut le montrer de trois manières. Premièrement, retracer les modalités de la construction d’une catégorie d’intervention publique, c’est non seulement faire l’histoire des pratiques d’intervention, mais aussi montrer comment s’établissent ou non les fonctions et domaines légitimes de l’action des pouvoirs publics. Il y a loin, en effet, entre les interventions ponctuelles et décriées du début de la IIIe république et la reconnaissance, au début des années 1960, d’une mission culturelle de l’Etat. Ensuite, la représentation ordonnée dans laquelle les pratiques d’intervention publique sont données à voir constitue, on l’a vu, ce par quoi ces pratiques sont mises en cohérence et intégrées dans un ensemble qui leur donne sens. Analyser le travail de mise en forme de l’intervention publique, la formation de ses catégories, c’est ainsi contribuer à mieux comprendre les pratiques qui en relèvent. Qu’une même opération, comme celle qui consiste à amener des jeunes en difficulté dans un musée, soit intégrée à un programme d’aide sociale ou plutôt à un projet revendiqué comme relevant du culturel affecte ainsi directement sa mise en œuvre concrète, sa réception, ses effets. Analyser la construction d’une catégorie d’intervention permet enfin de d’interroger sur la production et la diffusion des manières étatiques de voir. C’est autrement dit soumettre à l’épreuve empirique le postulat selon lequel l’un des pouvoirs majeurs de l'Etat est celui de produire et d'imposer les catégories de pensée1. Une catégorie comme les politiques culturelles n’est en effet pas seulement une forme d’organisation de l’action publique : la définition du domaine couvert par les politiques culturelles, c’est aussi la définition étatique de la culture. En ce qu’elle correspond à des pratiques concrètes (soutien financier, consécration), cette définition produit potentiellement des effets de réalité (possibilités de diffusion, reconnaissance ou non comme pratique relevant de l’univers culturel). Ainsi la politique d’étiquetage culturel des années 1980 a-t-elle (au moins partiellement) contribué à transformer les représentations sociales de la culture en y intégrant des pratiques, comme le rock ou la bande dessinée, qui en était auparavant exclues. Dans cette perspective, la naturalisation des catégories d’intervention, leur intériorisation peuvent être mobilisées comme les indicateurs de l’imposition réussie des visions d’Etat. La persistance de controverses les concernant, leur incertitude, le flou de leur définition peuvent à l’inverse fournir l’indicateur des limites de cette violence symbolique d’Etat. L’intensité des investissements symboliques dont le champ culturel fait l’objet rend sans doute cette question particulièrement prégnante en ce qui concerne les politiques culturelles ; mais, sauf à considérer qu’il y aurait des politiques à dimension symbolique avérée et d’autres qui se cantonneraient dans le registre du «matériel», tout laisse à penser qu’elle se pose aussi pour n’importe quelle autre catégorie de l’intervention publique. Vincent Dubois Groupe de Sociologie Politique Européenne, IEP de Strasbourg 1Cette expression sert de titre à un grand nombre d’écrits, au moins jusqu’à la fin des années 1960. Cf. par exemple CHARPENTREAU Jacques, Pour une politique culturelle, Paris, Ed. Ouvrières. Coll. "Vivre son temps", 1967, 230 p. ; ROVAN Joseph, "Pour une politique de la culture", Communications, nº 14, 1969. ; EMMANUEL Pierre, Pour une politique de la culture, Paris, Seuil, 1971, 204 p. 2Titre du rapport publié à la Documentation Française, 1996, 201 p. 3Cf. le sondage IFOP commandé par la commission de refondation et publié dans le rapport, op. cit., p. 173-177. Le taux de non-réponse y est toujours inférieur à 5 %. 4Cf. sur ce point les remarques convergentes de Guy Saez, «Les politiques de la culture» in Traité de Science Politique, Tome 4, dir. J. Leca et M. Grawitz, Paris, P.U.F., 1985 et Ehrard Friedberg et Philippe Urfalino, Le jeu du catalogue, Paris, La Documentation Française, 1984. 1On se réfère ici à l’usage d’origine anglo-saxonne de ces termes qui est fait par des auteurs comme Jean-Claude Thœnig. Thœnig Jean-Claude, «L’analyse des politiques publiques», in Madeleine Grawitz et Jean Leca (dir.), Traité de Science Politique, Tome 4, Paris, P.U.F., 1985, p. 1-60 ; Mény Yves et Thœnig Jean-Claude, Politiques publiques, Paris, P.U.F. Thémis, 1989, 391 p. 1Pour de plus amples développements, Cƒ notre thèse, La culture comme catégorie d’intervention publique. Genèses et mises en forme d’une politique, Thèse de Doctorat en Science Politique, sous la direction de M. Offerlé, IEP-Lyon II, 1994, 810 p. 2Boltanski Luc, Les cadres. La formation d'un groupe social, Paris, Minuit-Le sens commun, 1982, 523 p. 1On se permet sur ce point de renvoyer à notre article, «L’art et l’Etat au début de la IIIe République, ou les conditions d’impossibilité de la mise en forme d’une politique», Genèses, sciences sociales et histoire, nº 23, juin 1996, p. 6-29. 2Cf. pour un panorama récent, Poirrier Philippe, Histoire des politiques culturelles de la France contemporaine, Dijon, Bibliest-Université de Bourgogne, 129 p. 3Cƒ Ory Pascal, "Pierre Bourdan et la politique culturelle du gouvernement Ramadier", in Paul Ramadier : la République et le socialisme, dir. S. Berstein, Bruxelles, éditions Complexe, 1990, p. 259-272. 1Un arrêt de la Cour de cassation en 1901 refuse une première fois la qualité de service public à l'Opéra-Comique. Une décision du Conseil d’Etat en 1916 élabore ensuite une jurisprudence faisant des spectacles une chose par nature contraire à cette notion. 2Bourdieu Pierre, Les règles de l'art. Genèse et structure du champ littéraire, Paris, Seuil, 1992, 481 p. 3Cf. notre article «Les prémices de la démocratisation culturelle. Les intellectuels, l'art et le peuple au tournant du siècle», Politix, nº 24, décembre 1993. 1POLANYI Karl, La Grande Transformation. Aux origines politiques et économiques de notre temps, Paris, Gallimard, 1983 (1ère édition 1944), 419 p. 2Peyrefitte Alain, «Le ministre», Revue des deux mondes, novembre 1977. 3«Il vous sera utile de garder Malraux. Taillez pour lui un ministère, par exemple, un regroupement de services que vous pourrez appeler “Affaires culturelles”. Malraux donnera du relief à votre gouvernement». Cité in Debré Michel, Gouverner. Mémoires, Paris, Albin Michel, 1988, tome 3, p. 13-14. 4Cƒ les témoignages recueillis pour l'émission de France Culture, «Malraux, ministre de la culture» (Documentaire), 3 janvier 1994. Malraux lui même décrit sous la forme d’une parabole littéraire sa désignation à ce poste comme le résultat d’un choix arbitraire. Cƒ Antimémoires, Paris, Gallimard coll. Folio, 1972, p. 198. 1cƒ Antimémoires, op. cit. 2Cf. le travail de Marie-Ange Rauch-Lepage, Le bonheur d’entreprendre. Enquête sur le rôle des anciens administrateurs de la France d’outre-mer dans la construction du ministère de la Culture, document de travail, Comité d’Histoire du Ministère de la Culture, avril 1996, 78 p. 3Mariotte Nicolas, Administrer la culture. Les énarques administrateurs civils au ministère de la Culture, mémoire de DEA, IEP Paris, 1995, 143 p. 1Cf. par exemple Commissariat général du Plan d'équipement et de la productivité, IVe Plan de développement économique et social (1962-1965), Rapport général de la commission de l'équipement culturel et du patrimoine artistique, Paris, Imprimerie Nationale, 1961, 75 p. ; Commissariat général du Plan d'équipement et de la productivité, Ve Plan, Rapport général de la Commission de l'équipement culturel et du patrimoine artistique, Paris, 1966, La Documentation française, 139 p. ; BENSAÏD Georges, La culture planifiée ?, Paris, Seuil, Coll. Peuple et Culture, 1969, 332 p. 2Cf. notre article, «Politiques culturelles et polémiques médiatiques», Politix, nº 24, décembre 1993. 1Lacroix Bernard, «Ordre politique et ordre social», in Traité de Science Politique, Tome 1, dir. J. Leca et M. Grawitz, Paris, P.U.F., 1985. 2Mény Yves et Thœnig Jean-Claude, Politiques publiques, op. cit., p. 129-135. 1Jacques Lagroye, Sociologie politique, Paris, Presses de sciences po-Dalloz, 1997, p. 454. 1Florian Charvolin, L’invention de l’environnement en France (1960-71). Les pratiques documentaires d’agrégation à l’origine du Ministère de la protection de la nature et de l’environnement, IEP Grenoble-Ecole nationale supérieure des Mines de Paris, 1993, 503 p. 2Bruno Jobert et Dominique Damamme, «La politique de la ville ou l’injonction contradictoire en politique», Revue Française de Science Politique, vol. 45, nº 1, février 1995, p. 3-30. 3Louis Pinto, «La gestion d'un label politique : la consommation», Actes de la Recherche en Sciences Sociales, nº 91/92, mars 1992. 1LASCOUMES Pierre, L’éco-pouvoir. Environnements et politiques, Paris, La Découverte, 1994. 2Robert Salais, «Action économique publique et conventions de l’Etat : éléments d’un problème», communication au Ve Congrès de l’AFSP, Aix-en-Provence, 24-25 avril 1996, p. 2. 3Cƒ à ce propos nos remarques dans Vincent Dubois et Pascale Laborier, «Du traitement social de la culture au traitement culturel du social ? Professionnalisation des politiques culturelles locales et enjeux sociaux en France et en Allemagne», communication au colloque Les transformations des politiques locales en Europe, CERAT-CERIEP-AFSP, IEP Lyon, 25-26 septembre 1997. 1Pierre Bourdieu, «Esprits d'Etat. Genèse et structure du champ bureaucratique», A.R.S.S., nº 96-97, mars 1993, p 49-62. |
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