Droit de l’omc – Droit international économique
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Introduction générale Définition du DROIT DE L’OMC : Ensemble des règles contenues dans une collection de textes qui forme la charte de Marrakech.
Les règles constituent le cadre juridique des échanges de biens et de services entre les parties contractantes.
Ce droit ne naît pas ex-nihilo. L’OMC et son droit s’inscrivent dans la filiation, dans le système qui a perduré pendant plus de 150ans : la GATT, General Agreements on Tarifs and Trade, Accord Général sur le Commerce et les Tarifs douaniers. Il s’agit d’avoir des repères historiques pour mieux comprendre l’activité de l’OMC et son système. §1 –Le système commercial international avant le GATT Début 19ème siècle, les relations commerciales entre les Etats sont fortement marquées par le saut du protectionnisme. Les marchandises circulent assez peu, les Etats sont fortement repliés sur eux-mêmes et leurs productions nationales. I - Un encadrement juridique international embryonnaire (accords bilatéraux) C’est à la faveur de la révolution industrielle et du développement économique, fondé sur une logique capitaliste, économie de marché, que le libre échange commence à prospérer. C’est ce que révèle la pratique commerciale des Etats. Cette pratique s’accompagne d’une réflexion doctrinale qui va influencer la pratique des Etats, tout en l’expliquant. On cite notamment David RICARDO ou Adam SMITH. Les travaux de ces britanniques vont influencer les échanges des Etats européens et notamment de la Grande Bretagne. Dans son ouvrage, en 1817, “ Les principes ”, David RICARDO défend la théorie des avantages comparatifs. Elle explique et fonde le commerce international. Avec cette théorie, en observant la réalité, on constate que les Etats ne bénéficient pas tous des mêmes avantages en terme de production de biens ou d’avantages économiques. Les Etats ont intérêt à se spécialiser dans la fabrication de biens, de marchandises, de produire à des conditions avantageuses. Ils vont donc exporter cette production. Elle bénéficie d’un avantage concurrentiel important sur le marché international. Du même coup, les Etats vont importer les biens qui ne sont pas en mesure de fournir. Chacun se spécialise. Cette théorie implique que les barrières tombent. Elle sous-tend, suppose le libre échange, la circulation. Ce libre échange et la spécialisation sont source de gain. La GB est au début du 19ème la première plus grande puissance dans le monde ; elle a déjà opéré sa révolution industrielle. Chacun des Etats européens sont influencés et vont adopter cette stratégie en supprimant les barrières aux échanges internationaux. On a tout d’abord une révision et une adaptation du droit national et des pratiques nationales. Les Etats européens vont amender, abroger les législations protectionnistes. Ainsi, en 1946, la GB abroge des lois en vigueur depuis très longtemps qui visaient à protéger les productions nationales de céréales. De la même façon, les Etats européens commencent à signer des accords et traités bilatéraux, instaurant le libre échange. On a un premier traité bilatéral fondé sur la logique libérale : entre la France et la GB en 1860. En 1862 on a un traité similaire entre la France et l’Allemagne, en 1865 entre l’Allemagne et la GB, etc. On a une multiplication des traités commerciaux fondés sur une logique libérale. La doctrine voit en cette première collection de traités le premier système commercial international orienté vers le libre échange. Le point commun à chacun de ces traités est qu’ils visent à diminuer voire annuler l’outil protectionniste de l’époque. Est-ce l’amorce d’une tendance générale qui ne va faire que se renforcer? La réponse est non. Assez vite, les intéressés de l’époque reviennent à des stratégies protectionnistes, à l’exception de la GB, du Danemark, de la Hollande. II - … qui n’empêche pas un fort protectionnisme
C’est le 1er facteur explicatif de ce repli protectionniste fin 19ème. De nouveaux penseurs viennent contredire la thèse classique de RICARDO. Frédéric LIST écrit en 1841 “ le Système National d’Economie politique ”. Il démontre ici que le protectionnisme contrairement à RICARDO, pourrait avoir des effets positifs et bénéfiques en termes de développement économique. Il explique qu’une politique commerciale ainsi orientée vers le protectionnisme est le seul choix qui s’impose lorsque l’on est en retard par rapport à ses partenaires commerciaux. L’Allemagne n’a pas encore fait œuvre de la révolution industrielle et est donc en retard par rapport à la GB. Il montre que ce retard ne sera comblé qu’à l’abri de barrières protectionnistes. Il faut protéger le commerce allemand naissant de la concurrence internationale. Lorsque le retard sera comblé, la théorie de Ricardo pourra alors prendre le relais et favoriser le libre échange. La thèse est encore très grande aujourd’hui, notamment auprès des PED (PMA ou Pays intermédiaires). Ils ne peuvent pas favoriser le développement de leur industrie s’ils ne parviennent pas à la protéger de la concurrence internationale. Cette théorie trouve des relais forts au sein de la doctrine US. On considère que les USA doivent aussi appliquer cette théorie nouvellement diffuse. Elle aura donc une influence importante sur les politiques commerciales.
Un autre facteur est lié au fait que les crises économiques vont commencer à se succéder à la fin du 19ème en Europe et ailleurs. Elles affectent tel ou tel secteur de l’économie ; et les Etats, confrontés à ce type de difficultés, trouvent une réponse à travers le protectionnisme. En 1880, en France, la situation du secteur agricole se dégrade, notamment pour la production de blé. La réponse sur le plan international des autorités françaises sera de relever le tarif douanier : à hauteur de 15% d’abord, puis successifs sur les importations de blés. Cela, jusqu’à ce que la France dénonce les traités bilatéraux GB-Allemagne, en 1892. De plus, la 1ère GM, 1914-1918, génère des tensions protectionnistes. C’est un phénomène de récession généralisée, qui nourrit le repli sur soi. Les situations de crise financière génèrent le repli protectionniste. A l’heure actuelle, depuis 2008, on est entré dans une crainte financière, notamment face aux risques de retours à des logiques protectionnistes. Il est vrai qu’il y a eu un tassement du commerce mondial, à un taux de 12% en 2008-2009, ce qui correspond à un abaissement sans précédent depuis 1929. Ce tassement est davantage du à la récession qu’à de réelles pratiques protectionnistes effectives ; les Etats ont eu en réalité assez peu recours au mécanisme de protection. Selon le rapport 2010 de l’OMC, on nous indique que les mesures d’inspiration protectionnistes des Etats ne toucheraient que 0,8% des importations de marchandises. Le droit de l’OMC semble avoir rempli sa mission qui est d’encadrer le recours aux pratiques commerciales restrictives. La crise de 1929 génère un repli protectionniste très fort et généralisé. Tous les Etats vont essayer d’atténuer l’impact de la crise en cherchant à remplacer les importations par la production nationale. Ils vont, à l’appui de ce choix de politique commerciale, multiplier dans les années 30-40 les outils protectionnistes. Jusqu’à présent, le principal outil économique pour protéger un marché était les droits de douanes. Ici, ils ne deviennent plus qu’un instrument parmi d’autres pour protéger le marché. On voit se multiplier les politiques de quotas, de restrictions quantitatives, qui sont parfois totales notamment avec les embargos. De même, la technique des licences d’importations sont de plus en plus utilisées (document administratif, autorisation préalable pour importer un bien donné et cette technique permet à l’autorité d’imposer des conditions plus ou moins restrictives). L’instrument est très efficace pour la protection du marché. Il ne s’analyse pas comme un outil direct sur les importations, mais si les conditions sont rigoureuses, la protection peut être très efficace.
§2 - Caractéristiques du GATT – 1947 : entre le texte et la pratique I – Circonstances de l’adoption et de la pérennisation du GATT Le GATT est un instrument juridique, signé en 1947 qui perdure jusqu’en 1994, qui a été insufflé par la nécessité de repenser les relations économiques. On désigne ici le General Agreement on Tarifs and Trade. La guerre n’est toujours pas achevée et les Etats se préoccupent des relations économiques mondiales. L’idée sous-tend les grandes réunions diplomatiques : à Bretton Woods en 1944, à la Havane en 1946.
Dans ces forums diplomatiques, l’idée est qu’il va falloir, à l’issu de la guerre, renforcer les institutions juridiques internationales, renforcer les institutions de la gouvernance internationale, dans les 3 secteurs clés de l’économie mondiale : la monnaie, les finances et le commerce. La Conférence de Bretton Woods s’occupe des deux premières questions. La Conférence de la Havane s’occupe du dernier pilier : le pilier commerce.
Dès 1944, pour ces deux piliers, on abouti à la création du FMI – Fond Monétaire International- dont le but à l’époque était de mettre en place un système de parité fixe. De la même façon, on a pu créer la BIRD – Banque d’Investissement pour la Reconstruction et le Développement – notamment pour permettre la répartition du plan Marshall. La coopération des finances se traduit par la création du Système de la Banque Mondiale.
La conférence de la Havane se réunie suite à une initiative US. Les USA vont faire en sorte que le Conseil ECOSOC convoque la conférence. Les travaux durent deux ans. Son objet était d’élaborer ce troisième pilier : une Organisation Internationale du Commerce, une OIC, chargée de réguler les échanges mondiaux de marchandises, en plaçant ces échanges sous le signe du libéralisme. Les négociations aboutissent, en 1948, à la Charte de la Havane. Ce traité bien que achevé, comportait une partie (Chapitre 4) appelée GATT. Cette partie était déjà largement finalisée en 1947 ; les négociateurs, 23 Etats, vont décider qu’il est possible d’envisager une EEV anticipée de ce chapitre 4 GATT, dans l’attente d’une ratification du texte global de la Charte. Ce chapitre ne contenait que des règles substantielles pour promouvoir le libre échange. Dans le reste de la charte, ce sont les aspects institutionnels qui étaient privilégiés, notamment une organisation ad hoc, l’OIC. L’EEV de cette partie de la Charte correspondait à une phase transitoire. Cependant, la Charte de la Havane ne sera jamais ratifiée. L’histoire de l’échec du Pacte de la SDN se répète : on est face aux USA, à l’initiative du projet de traité, qui obtient largement la plume de rédaction, mais lorsque celle-ci arrive devant le Congrès, le Sénat refuse encore de ratifier la Charte : lobby agricole américain très fort. Cette 1ère puissance mondiale ne ratifiant pas le texte encourage les autres à abandonner la Charte.
Le GATT, accord en forme simplifié, un accord souple, est EEV. La simple signature des Etats à suffit pour engager les Etats. L’accord était censé être provisoire ; dès lors, il était relativement bref (38 articles, largement imprécis). Il était entendu que le GATT cesserait de s’appliquer le jour où la Charte de La Havane entrerait en vigueur. Celle-ci est signée en Mars 1948, mais lorsque le texte arrive devant le Congrès US, le vote du Sénat est négatif, les USA ne ratifient pas la Charte, et elle tombe en désuétude. Le texte perd de son intérêt. L’OIC – Organisation Internationale du Commerce qui avait été crée par la Charte ne verra jamais le jour. Et le GATT va se pérenniser et va être appliqué pendant près de 50 ans jusqu’à l’EEV de la Charte de Marrakech le 1 Janvier 1995. On était face à un “ accident historique ”, le GATT, qui va finalement devenir le seul instrument multilatéral encadrant, régissant le droit entre Etat, jusqu’au 1er Janvier 1995. II – Caractéristiques essentielles du GATT C’est un système souple, minimal, où le droit ne finira par jouer qu’un rôle de second plan.
Sur le plan institutionnel, la structure mise en place est minimale voire minimaliste. On constate qu’on ne parle par d’Etats membre, seulement de parties contractantes (parties contractantes = renvoi aux Etats pris individuellement / Parties Contractantes = collectivité des 23 Etats). Il y a 3 piliers, 3 volets institutionnels : la réunion des Parties Contractantes (conférence diplomatique plénière, des 23 signataires, réunie 1 fois par an, avec la règle 1 Etat = 1 voix, avec la règle du vote majoritaire). Pendant les intercessions, le travail, les missions et compétences sont entre les mains d’un organe plénier, où siègent toutes les parties contractantes : le Conseil du GATT, réuni 1 fois par mois. Il prépare les grandes décisions. A coté de ces organes diplomatique, on trouve un organe intégré, un Secrétariat, composé de fonctionnaires, avec à sa tête, le DG du GATT. Le GATT repose sur 2 outils juridiques.
L’institution juridique qui témoigne de cette souplesse, c’est la clause du grand-père “ Grand Father Clause ”. Cette disposition figure à la fin de GATT et incitait les parties contractantes à modifier leurs législations nationales antérieures à 1947, pour la mettre en accord avec le texte. Mais il ne s’agissait que d’une incitation, une invitation, pas une obligation, ni de sanctions. Un assez grand nombre de dispositions nationales en contradiction avec le GATT sont de fait maintenues. = Aucune supériorité effective du GATT sur le droit national antérieur contraire. En 1995, ces législations qui avaient perdurées sont attaquées devant le juge de l’OMC. On assiste notamment à un contentieux assez nourri entre la communauté européenne et les USA qui avaient laissé en vigueur de nombreuses législations anciennes, parfois datant du 18ème siècle. Le provisoire ayant perduré, il a fallu procéder à des adaptations, à des développements, qui vont procéder à un morcellement du droit applicable (= grande insécurité juridique). Le droit se multiplie à la faveur des cycles de négociations, les rounds, périodiques, dans lesquelles les parties contractantes vont adopter des textes complémentaires. A l’issue du Tokyo Round, en 1979, un très grand nombre de textes viennent ainsi compléter le texte (code anti-dumping, code sur les négociations, sur les marchés publics, etc.). La caractéristique commune de ces textes complémentaires réside dans les optionalité. Ce sont des textes optionnels et on pratique la technique du pick and choose. Les Etats ne signent que les textes qui ne servent que leurs intérêts, laissant de côté les autres. Cela créé une grande insécurité juridique, une grande complexité du système au minimum. Le cercle des parties contractantes à ces textes varie d’un texte à l’autre. En 1986, lorsque s’ouvrent les négociations d’Uruguay, on ne sait même plus très bien qui est lié par quoi. A partir de 1964, on assiste aussi à une évolution qui renforce encore le morcellement du régime juridique, qui renforce son dualisme. On est dans une phase où la décolonisation de l’Afrique et le l’Asie est à peu près achevée. Les Etats nouveaux émergeants sont des pays en développement ; ils n’ont pas un niveau de développement économique et social comparable aux 43 parties contractantes du GATT. Le GATT s’adapte alors à cette réalité des différences de niveau de développement. Une partie nouvelle, la partie 4 est rédigée et ajoutée au texte de 1947 : “ Commerce et Développement ”. On est ici face à des règles qui instaurent, qui consacrent, et s’inspirent du principe de la dualité des normes. Les règles qui sont mises en place ici sont des règles spéciales, des règles différentes de celles incorporées dans le texte initial, qui s’appliquent dans les relations entre une partie contractante développée et des pays en développement. Il y a bien 2 régimes juridiques qui naissent là : le régime juridique de droit commun, et un régime juridique ad hoc, différencié, spécial et dérogatoire au droit commun qui s’applique aux relations nord-sud. Il s’agit de fournir aux PED un statut juridique préférentiel, plus intéressant, qui leur confère des avantages commerciaux plus favorables que ceux qu’ils auraient pu avoir si on leur avait appliqué le droit commun. Cette évolution complexifie une fois encore le système commercial multilatéral. Après toutes ces adaptations et évolutions, on a aboutit à un régime juridique très compliqué à la veille de l’ouverture des négociations de l’Uruguay, et à un régime qui a perdu de son autorité.
En marge de toutes ces évolutions, une pratique va se développer à partir du début des 70’s, dans un contexte de crise économique mondiale générale. La pratique va conduire les Etats du Nord qui se trouvent en difficulté du fait de cette crise, notamment dans les secteurs de l’automobile, du textile ou de l’acier, à adopter des mesures ouvertement protectionnistes. On voit se développer des pratiques contraires aux accords GATT et aux textes complémentaires. Ce sont des pratiques contra legem de forte inspiration protectionniste. Elles se concrétisent par la signature de traités, qui relèvent d’une logique de restrictions commerciales, qui vont progressivement aboutir à ce que des secteurs entiers du commerce international soient extraits du jeu du libre échange et retranchés du champ d’application du GATT. *L’exemple topique est celui du secteur textile. Les industries textiles sont vieillissantes et ne supportent plus la concurrence internationale, notamment les textiles fabriqués en Asie ou au Maghreb. La réaction est alors d’essayer de protéger l’industrie textile européenne. Au début des 70’s, on conclu des accords nord-sud bilatéraux dits d’autolimitation. On est dans une logique protectionniste. Ces accords fixent des quotas annuels d’importations pour une liste couverte par l’accord. Le Sud accepte de limiter en volume chaque année ses exportations vers l’Etat du Nord des destinataires, et il a l’assurance d’avoir accès à ce marché tout de même. Ce type d’accord se multiplie, jusqu’en 1994. Un accord Multifibres, l’AMF, est conclu. Il rassemblait à la fois les Etats du Nord importateurs, et les Etats du Sud exportateurs, pour fixer des règles minimales pour encadrer la négociation des accords bilatéraux de limitation. Ce sont des accords cadre. Ils sont renouvelés jusqu’à la Charte de Marrakech. Un importateur peut convenir de quotas, mais ceux ci doivent être révisables annuellement, logique protectionniste provisoire, et en cas de perturbation brutale et grave du marché national, un Etat importateur peut bloquer complètement les importations par le jeu d’une clause de sauvegarde et fermer complètement les frontières. L’AMF est renouvelée jusqu’à l’EEV de la Charte. L’Accord couvrait à l’époque 80% du commerce mondial textile : 80% échappait au jeu du libre-échange des accords GATT.
On constate que le système GATT est devenu totalement obsolète, inadapté. Dès lors, on est face à une dérèglementation du secteur du commerce international. Le droit ne joue plus qu’un rôle marginal dans les relations commerciales multilatérales. C’est dans ce contexte que s’ouvre l’Uruguay Round en Septembre 1986. Les parties contractantes décident de remettre à plat tout le système, et les négociations durent 8 ans. |
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